¿Cien años sin autonomía municipal? | Autor: Dr. Ernesto Ramírez López

En la evolución del artículo 115 constitucional parece que sólo ha habido dos grandes impulsos al municipalismo,  1982  y  1999,  pero  ¿y  sus  retrocesos?  La  llamada  reforma  energética,  aparejada  a  las  modificaciones  de  la  Ley  de  Coordinación  Fiscal,  incluso  la  reforma  anticorrupción,  carecen  de  una  perspectiva  federalista  si  entendemos  que  federalismo  es  más  que  simplemente  otorgar  recursos  adicionales  a  los  municipios.  Estas  reformas destruyen la razón del sistema mismo, sus incentivos, y sólo dejan claro que el municipio cumple cien años de soledad.

Introducción

A la distancia parecen lejanos los históricos debates de enero de 1917, en que se conminaba enfáticamente a los diputados a permanecer despiertos mientras se ponían sobre la mesa propuestas para dar forma a lo que, bien a bien, no tenían claro: La autonomía municipal.

Esa ausencia de claridad no sólo llevó a que en el siguiente siglo se omitiera incorporar en el texto constitucional una definición de autonomía municipal, sino que el municipio fuera víctima de los vaivenes de decisiones incompletas e inconexas.

Si analizamos la evolución del artículo 115 constitucional, bien parece que solo ha habido dos grandes impulsos al municipalismo, 1982 y 1999, pero ¿y sus retrocesos? La llamada reforma energética, aparejada a las modificaciones de la Ley de Coordinación Fiscal, incluso la reforma anticorrupción, carecen de una perspectiva federalista, si entendemos que federalismo es más que simplemente otorgar recursos adicionales a los municipios. Estas reformas destruyen la razón del sistema mismo, sus incentivos.

El camino al federalismo desde abajo.

El problema estudiado.

La administración territorial se ha debatido entre el centralismo y el federalismo; en ocasiones resulta confuso distinguir si un Estado se encaminó a lo céntrico o a lo concéntrico. Las figuras racionales de centralización o federalismo adoptan tintes tan comunes que muchas veces podemos poner a prueba su pureza en cualquier parte del mundo en que se apliquen.

México no es la excepción. Acaso el debate entre centralismo y federalismo,  como  indica  el  maestro  Tena  Ramírez,  se  habría  inclinado por el segundo como resultado de la imposibilidad de gobernar desde  el  nivel  central  el  vasto  territorio  nacional,  caracterizado  por  sus diferencias étnicas, culturales, su geografía disímbola, sus cacicazgos o sus ideas separatistas (Tena, 1992, 111).

En ese entonces caminábamos sobre los antecedentes de la constitución federal del 4 de octubre de 1824 y por las bases constitucionales de 1836. En su artículo 72, fracción IV, la constitución federal del 5 de febrero de 1857 establecía que los distritos y territorios federales se gobernarían por ayuntamientos elegidos popularmente.

Eran puntos básicos del liberalismo de 1906, propuestos por los hermanos Flores Magón en el Plan de San Luis, en su Programa Manifestó del Partido Liberal Mexicano y en el plan orozquista del 15 de marzo de 1912, con el que se desconoce a Francisco I. Madero por no llevar a cabo ni cumplir con los fines de la revolución y donde materialmente se  sustituía  a  los  jefes  políticos  por  presidentes  municipales.

El  decreto del 26 de diciembre de 1914, por el que Venustiano Carranza expide en Veracruz la Ley del Municipio Libre, se añade al Plan de Guadalupe y se agrega como reforma constitucional a la carta magna de 1917. Este texto es la base del actual artículo 115 constitucional que rige, entre otros puntos, el municipio libre.

En  los  intensos  debates  de  1917  el  Constituyente  de  Querétaro  partió  de  la  premisa  de  que  el  fortalecimiento  municipal  solo  sería  posible si los municipios contaban con un elemento que les era indispensable: La autonomía financiera.

Desde el primer debate sobre el artículo 115 se proponía depositar en el poder legislativo local la potestad impositiva en relación con los ingresos municipales; sin embargo en la fracción II se preveía que la recaudación  de  todos  los  impuestos  (estatales  y  municipales)  fuera  realizada  por  el  municipio  y  que  este  contribuyera  a  los  gastos  del  estado en la proporción señalada por la legislatura.

Lo inadecuado del sistema que subordinaba la administración estatal a la recaudación independiente de cada municipio llevó a la propuesta de Machorro Narváez y Arturo Méndez para clasificar concretamente los ingresos que debían corresponder al municipio.

Por su parte Medina y Jara presentaron un voto particular que proponía que la hacienda de los municipios se formara de las contribuciones municipales necesarias para atender sus diversos ramos y de las demás que asigne el estado a cada municipio (Diario de los Debates de la Constitución de 1917, 708).

La autonomía financiera del municipio encontró su fórmula final en las intensas sesiones de los últimos días de enero de 1917, cuando llegó el turno de debatir la fracción II del artículo 115.

Al votar la propuesta del diputado Ugarte se aprobó por 82 votos contra 62 que “Los Municipios administrarán  libremente  su  hacienda,  la  cual  se  formará  de  las  contribuciones  que  señalen  las  legislaturas de los Estados y que, en su caso serán suicientes para atender sus necesidades”.

En relación con este texto debe destacarse que se estableció la facultad integradora de los ingresos hacendarios municipales a favor del legislador local, a lo que se sumó el control legislativo del presupuesto, lo que reducía la actividad financiera municipal a la recaudación y erogación de ingresos.

Esta conclusión no satisfizo durante décadas a los defensores de la autonomía municipal. Y mucho menos que apenas aprobada la Constitución, en los vehementes debates del 1º, 20, 28 y 31 de marzo de 1919, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) concluyera que el municipio no era un gobierno, a pesar de la gigantesca oposición del magistrado Enrique Colunga.

La reforma de 1982

El 8 de diciembre de 1982 se aprobó la reforma al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que entró en vigor el 3 de febrero de 1983. Derivado de esta adecuación, el texto de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, entre otros importantes aspectos, estableció que:

La hacienda municipal estará integrada por los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, entre las que se encontrarán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

Facultó a los municipios para celebrar convenios con el estado para que este se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones. De acuerdo con la exposición de motivos de la reforma, esta facultad de colaboración derivó del reconocimiento de  la  carencia  de  capacidad  de  los  ayuntamientos  para  la  recaudación  y  administración  de  sus  contribuciones.

Estipuló que las participaciones federales serán cubiertas por la federación a los municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los estados, y reiteró la facultad del municipio para aprobar sus propios gastos.

La reforma al artículo 115 en 1999

La reforma al artículo 115 constitucional en 1999:

Otorga al municipio la calidad de gobierno y expresamente establece que ejercerá en forma exclusiva sus facultades constitucionales.

Al  respecto,  ambas  Cámaras  integrantes  del  Constituyente  Permanente coincidieron en que en gran medida la iniciativa obedecía a la impostergable necesidad de retirar toda forma de intromisión de los otros niveles de gobierno en las decisiones municipales.

Define diversos servicios públicos cuya contraprestación fortalecerá en materia de derechos a las haciendas municipales.

Faculta a los municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, para que puedan coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de sus servicios públicos o en el mejor ejercicio de las funciones que le correspondan, incluso entre municipios de dos o más estados.

Establece que los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y tabla de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

Prevé  que  los  presupuestos  de  egresos  serán  aprobados  por  los  ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

Robustece  la  facultad  reglamentaria  creando,  a  juicio  de  la  Suprema Corte de Justicia de la Nación, el quinto orden jurídico, pues permite que, posteriormente al ejercicio de la facultad formalmente legislativa, los municipios conforme a las bases que fije el Congreso del Estado, emitan reglamentos que adecuen la norma a la realidad de sus territorios. Luego la SCJN se encargaría de afirmar el nacimiento del quinto orden jurídico.

La situación actual

Si  nos  propusiéramos  elaborar  una  lista  del  poder  centralizador  de  los gobiernos federal y estatal podríamos enunciar de primera mano lo siguiente:

  1. Los municipios  ancestralmente  han  carecido  del  nivel  de  desarrollo  administrativo  necesario  para  la  adecuada  administración de  sus  competencias  e  indebidamente  el  estado  se  ha  subrogado estas tareas. Aún encontramos centenares de municipios en el país que no cuentan siquiera con sistemas propios de catastro; el estado los administra e incluso recauda sus impuestos territoriales por “colaboración”.
  2. Los impuestos  territoriales  constituyen  una  mínima  parte  de  los  recursos hacendarios que administra el municipio; la mayor parte proviene del ramo 33, de participaciones o de otras transferencias.
  3. Lamentablemente los recursos del ramo 33 no forman parte de la libre hacienda  municipal  o,  como  se  dice  en  los  pasillos  de  los  gobiernos, “están etiquetados”.
  4. El Congreso  no  se  ha  ocupado  de  enriquecer  el  catálogo  de  los  servicios municipales.
  5. Los recursos  más  importantes  del  combate  a  la  pobreza  son  regulados  desde  el  gobierno  central;  es  el  caso  del  Programa  de  Desarrollo Humano Oportunidades. En las páginas del banco municipal o del gobierno federal podemos acceder a la información de este programa, donde la Presidencia de la República se jacta de sus logros por este medio pero ya no queda claro qué pasa con el federalismo y con la idea de que son los gobiernos locales quienes mejor identifican las necesidades de sus territorios. Es más, quienes  estudiamos  alguna  vez  la  materia  de  políticas  públicas  acabamos por entender que ni el gobierno del estado ni el gobierno federal pueden ser sus articuladores. En contrario, no podemos dejar de considerar que en la tarea del combate a la pobreza esos gobiernos son responsables de las decisiones que impactan en la macroeconomía, el empleo, la paridad de la moneda y otras variables de la pobreza.
  6. Los Registros de Obligaciones de Deuda han sido utilizados, más que como un medio de registro y control de la capacidad de endeudamiento de  los  municipios  con  base  en  la  suma  de  operaciones de financiamiento que realicen, como verdaderas ventanas para  el  control  de  las  inversiones  municipales  bajo  la  dirección  del estado; poco habrá de cambiar con las novedosas reformas en materia de disciplina financiera.

El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal es inconstitucional

Cada vez que pienso en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal llega a mi mente el maestro Serra Rojas. Recuerdo en su exposición cómo,  con  toda  claridad,  explicaba  que  la  estructura  constitucional para la distribución de competencias entre los congresos locales y el federal (en quienes reside la potestad impositiva) permite indebidamente la concurrencia impositiva. Esto significaría que en algunos casos podría gravarse la misma fuente impositiva a nivel local y federal, y encontraríamos dos o más veces gravado el IVA, el ISR etc, esto, según la Suprema Corte de Justicia de la Nación, no sería inconstitucional;

COORDINACIÓN FISCAL ENTRE LA FEDERACIÓN Y LOS ESTADOS. EFECTOS DE LA CELEBRACIÓN DE LOS CONVENIOS DE ADHESIÓN AL SISTEMA NACIONAL RELATIVO RESPECTO DE LA POTESTAD TRIBUTARIA LOCAL.

Cuando una entidad federativa celebra un convenio de adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal se generan diversas consecuencias respecto de la potestad tributaria que corresponde ejercer al Congreso Local de que se trate. En principio, dicha facultad, en aras de evitar la doble o múltiple imposición, no podrá desarrollarse en su aspecto positivo, relativo a la creación de tributos, en cuanto a los hechos imponibles que se encuentren gravados por un impuesto federal participable, ya que al celebrarse la mencionada convención debe entenderse que la potestad tributaria se ha ejercido no en su aspecto positivo, ni en el negativo, correspondiente a la exención de impuestos, sino en su expresión omisiva que se traduce en la abstención de imponer contribuciones a los hechos o actos jurídicos sobre los cuales la Federación ha establecido un impuesto, lo que provocará la recepción de ingresos, vía participaciones, provenientes de los impuestos federales que graven aquellos hechos o actos.

Por otra parte, en razón de que al adherirse la respectiva entidad federativa al señalado Sistema de Coordinación Fiscal, el órgano legislativo local renunció a imponer las contribuciones que concurran con los impuestos federales participables, ello conlleva, incluso a la desincorporación temporal de su ámbito competencial de la potestad relativa, por  lo  que  si  aquél  crea  contribuciones  de  esa  especie,  estará  expidiendo  disposiciones  de  observancia  general que carecen del requisito de fundamentación previsto en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto que serán emitidas sin la competencia para ello, tal como deriva del contenido de la tesis jurisprudencial número 146 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 149 del Tomo I del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, de rubro: “FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA.”

Por eso surge el Sistema de Coordinación, como una necesidad de sistematizar los espacios impositivos y evitar, entre otras cosas, la doble o múltiple imposición, la competencia impositiva y la subimposición.

Luego se debate si con el Sistema se subordina la soberanía de los estados; a lo que respondo que no, en el instante en que cada legislatura decide libremente adherirse al sistema.

Pero  lejos  de  la  inexistente  participación  de  los  municipios  en  los  órganos  del  Sistema  (las comisiones nacional y permanente de funcionarios iscales, además del INDETEC), me parece que  la  Ley  de  Coordinación  Fiscal  es  utilizada  para  subordinar  el  sistema  federal  y  la  potestad impositiva local.

Lo explico. Hace algunos años se desarrolló la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales, en  el  gobierno  de  Ernesto  Zedillo,  cuando  Romero  Hicks,  entonces  secretario  de  Finanzas  de Guanajuato, cuestionaba al grupo incitando a que los estados reclamaran, a la luz de la interpretación histórico progresiva de la Constitución, que no deben de tener el carácter de contribuyentes porque la fórmula del artículo 41 constitucional había sido estructurada para que los gobernados tributen al Estado, no para que los gobiernos se tributen entre sí.

Recuerdo perfectamente la ansiosa tarjeta del presidente de la Comisión Permanente, quien preguntaba “¿tiene razón?”. Lo primero que me vino a la mente fue: ¡Claro! Fue entonces cuando el Procurador Fiscal de la Federación arremetió contra el secretario guanajuatense hablando de algo así como que el Fondo General de Participaciones al inal compensaba a los estados; pero la verdad nadie le entendió, nadie le creyó y nadie dijo nada, pues estaba presente el señor Presidente. Faltaba más.

La reflexión que ha inspirado el problema planteado me ha llevado a asumir, entre otras conclusiones,  que  bajo  ninguna  forma  el  Congreso  federal  debería  tener  la  facultad  unilateral  de  “abrir” y “cerrar” espacios impositivos, como ocurre con el artículo 41 de la Ley del IVA, sin considerar la opinión de las entidades federativas y los municipios, pues si bien los estados tomaron la determinación de coordinarse en un solo sistema, las modificaciones a los espacios impositivos, materia de la coordinación, así como de los elementos de la relación tributaria que los integran, las modificaciones en la fórmula de distribución de participaciones y a cada fondo que la integra, deberían ser también convenidos.

En  contrario,  lo  que  hoy  ocurre  es  que  esos  espacios  son  legislados  unilateralmente  y  no  convenidos por el gobierno federal, quien si bien asumió por coordinación la facultad de gravar los  espacios  impositivos  que  legisla  y  distribuye  participaciones  entre  los  gobiernos  estatales  y  locales,  no  debería,  sin  considerar  a  sus  contrapartes  en  el  Convenio  de  Adhesión  al  Sistema  Nacional  de  Coordinación  Fiscal,  tomar  decisiones  que  evidentemente  deberían  ser  aprobadas  por los congresos locales al afectar las condiciones que llevaron a su adhesión al propio Sistema.

Cuando todo parecía estar mal han irrumpido en la escena nuevas reformas que constituyen, al menos, un abandono de la perspectiva municipal, mayores controles y en otros casos retrocesos.

Propuesta para resolver el problema estudiado.

Vamos por partes. Al plantear el problema he dicho que recientes reformas constituyen al menos un abandono de la perspectiva municipal, mayores controles y en otros casos retrocesos. ¿Qué reformas constituyen el abandono de la perspectiva municipal? Pues ni más ni menos que la reforma energética. En efecto. El 20 de diciembre de 2013 fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de energía.

Seguramente todos hemos conocido ya la parte más destacada de esta reforma constitucional que  permite  al  Estado  llevar  a  cabo  las  actividades  de  exploración  y  extracción  del  petróleo  y  demás hidrocarburos mediante asignaciones a empresas productivas del Estado, una nueva figura constitucional, o a través de contratos con estas o con particulares. También posibilita los contratos con particulares en materia de servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica.

Para arribar a este nuevo modelo, el artículo 25 constitucional deja al sector público de manera exclusiva la responsabilidad de las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto, de la Constitución, es decir, correos, telégrafos y radiotelegrafía; minerales radiactivos y generación de energía nuclear; la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, y la exploración y extracción del petróleo y de los demás hidrocarburos, y otorga al legislador ordinario la responsabilidad de establecer las normas relativas a la administración, organización, funcionamiento, procedimientos de  contratación  y  demás  actos  jurídicos  que  celebren  las  empresas  productivas  del  Estado,  así  como el régimen de remuneraciones de su personal.

Para los fines de este trabajo importa mencionar que ha entrado en escena el Fondo Mexicano del Petróleo, cuya regulación básica fue incorporada en los artículos decimocuarto y decimoquinto transitorios de la reforma constitucional, de los que se desprende lo siguiente:

Se crea el Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, el cual será un fideicomiso público en el que el Banco de México fungirá como fiduciario. Carece de estructura orgánica pero cuenta con un Comité Técnico conformado por tres representantes de las entidades federativas y tres representantes del gobierno federal; la presidencia de dicho Comité corresponderá a uno de los representantes de las entidades federativas.

A la fecha han sido expedidas la reforma a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la Ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilidad y el Desarrollo, la Ley de Ingresos sobre hidrocarburos y las Reformas a la Ley de Coordinación Fiscal.

Se  estipula  que  el  Fondo  Mexicano  del  Petróleo  para  la  Estabilización  y  el  Desarrollo  será el encargado de recibir todos los ingresos, con excepción de los impuestos, que correspondan al Estado mexicano derivados de las asignaciones y contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 de la Constitución (los que suscriban las empresas públicas).

¿Cien años sin autonomía municipal?¿Cien años sin autonomía municipal?

Establece la prelación con la que se administrarán y distribuirán los ingresos referidos, como se explica en el gráico 2.

Destaca, para efectos de las haciendas locales, que el Fondo para la Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas tiene como inalidad compensar la disminución en la Recaudación Federal Participable con respecto a lo estimado en la Ley de Ingresos.

Ante  la  derogación  en  la  Ley  Federal  de  Derechos  de  las  disposiciones  que  regulan  los  derechos  sobre  la  exploración  y  extracción  de  hidrocarburos,  así  como  la  recuperación  y  aprovechamiento de gas asociado a los yacimientos de carbón mineral, fue expedida la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, cuyo objeto, entre otros, es establecer el régimen de los ingresos que recibirá el Estado mexicano derivados de las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos que se realicen a través de las asignaciones y contratos a que se reieren el artículo 27, párrafo séptimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y la Ley de Hidrocarburos, así como las contraprestaciones que se establecerán en los contratos.

De  esta  manera  las  contraprestaciones  establecidas  a  favor  del  Estado  en  cada  contrato,  de  conformidad con la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos y los ingresos por asignación, se incorporan al Fondo Mexicano del Petróleo.

Hasta este momento todo parece conducirse en la normalidad, pero aparejado a lo anterior se generó una reforma a la Ley de Coordinación Fiscal que establece el mecanismo de distribución de nuevos montos que son regulados en la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos. Detengámonos en dos afirmaciones que expongo en la Gráfico 3.

Fuente: elaboración propia.

Artículo 3 de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos. “Artículo 2. Sin perjuicio de las demás obligaciones fiscales de los Contratistas y Asignatarios, el Estado Mexicano percibirá ingresos por las actividades de Exploración y Extracción de Hidrocarburos conforme a lo siguiente: I. Por Contrato, las Contraprestaciones establecidas a favor del Estado en cada Contrato de conformidad con esta Ley; II. Por Asignación, los derechos a que se refiere el Título Tercero de esta Ley, y III.

El impuesto sobre la renta que causen los Contratistas y Asignatarios por las actividades que realicen en virtud de un Contrato o una Asignación. Los ingresos a que se refieren las fracciones I y II de este artículo serán recibidos por el Fondo Mexicano del Petróleo, conforme a lo señalado en esta Ley, en cada Contrato y en las demás disposiciones aplicables. Dichos ingresos se exceptúan de las reglas de concentración contenidas en la Ley de Ingresos de la Federación del ejercicio fiscal de que se trate y demás disposiciones jurídicas aplicables.

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Entonces, ¿qué hace este Fondo en la Ley de Coordinación Fiscal? Si ya era cuestionable que la figura de las “aportaciones” apareciera en una ley que fue creada con el propósito de coordinar las haciendas federal y locales con el propósito de impedir la múltiple imposición y compensar a los gobiernos locales por los ingresos que dejan de recaudar (participaciones) como consecuencia de su adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y que por ende tiene como presupuesto la firma de convenios entre las partes, ahora resulta que el Fondo para la Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas también se va a distribuir a partir de lo que prevé la Ley de Coordinación Fiscal.

Pero  esa  no  es  la  peor  de  las  noticias:  van  a  ser  distribuidas  a  través  del  Fondo  General  de  Participaciones.  Lo  explico:  las  participaciones  son  ingresos  que  reciben  las  haciendas  locales  cuando deciden adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, y con la intervención de las legislaturas locales aceptan limitar su potestad impositiva para no cobrar espacios que habrá de recaudar la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por ejemplo el Impuesto al valor agregado.

En consecuencia, los gobiernos locales reciben de la federación una parte de los ingresos que

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recaudan a través de lo que conocemos como recaudación federal participable. Las participaciones no podrían ser recibidas si un estado no se encuentra adherido al Sistema.

Sin  embargo  actualmente  la  recaudación  federal  participable  será  la  que  obtenga  la  Federación  por todos sus impuestos, así como por los derechos de minería, disminuidos con el total de las devoluciones por dichas contribuciones. De esta parte el 20% integra el Fondo General de Participaciones.

Adicionalmente  se  prevé  que  la  recaudación  federal  participable  estará  integrada  por  el 80.29% de los ingresos petroleros del gobierno federal a que se reiere el artículo 2, fracción XXX Bis, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, así como de los ingresos excedentes a que se refiere el tercer párrafo del artículo 93 de la misma Ley (Artículo 2 de la Ley de Coordinación Fiscal).

Es decir, que cuando se mencionan los ingresos petroleros estamos hablando de los recursos que reciba el gobierno federal por la suma de las transferencias desde el Fondo Mexicano del Petróleo que se incluyan en la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos para cubrir los conceptos señalados en el artículo 16, fracción II, incisos a) g) de la Ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo y la recaudación por el impuesto sobre la renta que se genere por los contratos y asignaciones a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Resulta ser que el citado artículo 16, fracción II, de la Ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo se refiere, entre otros rubros, a las transferencias al Fondo para la

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Estabilización de las Entidades Federativas.

Siendo así, acorde con la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 11 de agosto de 2014 se reformaron los artículos 2o., párrafo segundo y fracciones I, VIII y IX; 2-A, fracción II; 4o-A, fracciones I, primer párrafo y II, tercer párrafo y 4o-B5, párrafos primero y tercero, y se adicionaron una fracción X y un tercer párrafo al artículo 2o. de la Ley de Coordinación Fiscal, al eliminarse de la Ley Federal de  Derechos  los  que  habría  de  pagar  Pemex  a  la  Hacienda  Pública  Federal; esos recursos son sustituidos por los que derivan de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, quedando entonces el Fondo General de Participaciones integrado por el 20% de la recaudación federal participable, que a su vez, se constituye de la siguiente forma:

Hasta acá podemos sostener las siguientes consideraciones:

  1. El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal tiene como propósito fundamental la construcción de acuerdos entre las haciendas federal y estatal a efecto de evitar la doble o múltiple imposición.
  2. Las participaciones son compensaciones que reciben los estados y municipios al limitar la potestad impositiva local.
  3. Un estado  no  adherido  al  Sistema  no  recibirá  participaciones,  por lo tanto dicha adhesión es un condicionante.
  4. Ahora el Fondo Mexicano del Petróleo distribuye recursos entre las entidades federativas, lo que es obligatorio de acuerdo con las disposiciones transitorias de la reforma energética.
  5. Sin embargo, en lugar de distribuir los recursos del Fondo para la Estabilización  de  los  Ingresos  de  las  Entidades  Federativas  bajo  una lógica de fortalecimiento municipal, simplemente para ahorrarse esfuerzos decidieron modificar la Ley de Coordinación Fiscal y distribuirlos como participaciones.
  6. Eso es un error porque mientras las participaciones se distribuyen entre los estados que son parte del Sistema, los recursos del Fondo Mexicano del Petróleo deben ser distribuidos sin condición alguna.
  7. Lo anterior,  al  menos  en  esta  parte,  es  un    Si  estuviéramos  en  el  momento  en  que  fue  aprobado  el  Sistema  (alrededor  de  1982)  nadie  entendería  qué  hacen  recursos  de  distribución  obligatoria en una fórmula que distribuye participaciones entre estados adheridos y que observan un convenio de colaboración administrativa en materia iscal.
  8. Lo cierto es que se necesita replantear el concepto de participaciones porque el criterio mismo adoptado por la SCJN ya es obsoleto: 6 ¡Esto ya no es cierto!
  9. ¿Qué no al derivar el Sistema de un acuerdo entre por lo menos Federación y entidades federativas, se le debió tomar en cuenta? Es cierto que el Sistema se fundamenta en las facultades otorgadas al Congreso federal en la Constitución de la República, pero también lo es que no puede modificarse sustancialmente sin tomar en cuenta a sus contrapartes locales.
  10. Ya del municipio mejor ni hablamos, no forma parte de las autoridades en materia de coordinación iscal, ni de las permanentes, ni de las plenarias, ni de la Junta de Coordinación Fiscal. No opina a pesar de que cada reforma puede afectarle directamente.
  11. Con algunas  salvedades,  los  fondos  participables  son  distribuidos  a  las  entidades  federativas y estos, a su vez, los distribuyen entre sus municipios de acuerdo con las bases que fije su legislatura, de conformidad con la fracción IV inciso b) del artículo 115 constitucional.

Sin embargo el Constituyente, a pesar de tratarse  ya de un gobierno y tener responsabilidades claramente definidas en la Constitución, no establece ninguna base para que el municipio sea escuchado en la conformación de la o las formulas locales de distribución de participaciones.

Se trata entonces de un dialogo entre dos órdenes de gobierno (federal y estatal) que atañe a los intereses de un tercero inaudito.

Me  queda  una  preocupación  más.  El  Fondo  General  de  Participaciones  entre  los  diferentes  componentes de la fórmula de distribución hacia las entidades federativas consideraba hasta 2014los siguientes componentes:

a) Información oficial del Producto Interno Bruto del último año que hubiere dado a conocer el INEGI para una entidad;

b) La recaudación de impuestos y derechos locales de la entidad;

c) Las tasas de crecimiento en la recaudación de los impuestos y derechos locales de la entidad; d) La información oficial de población que hubiere dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, y e) Una adición al Fondo General de un monto equivalente al 80% del impuesto recaudado en 1989 por las entidades federativas.

Con el nuevo modelo, a partir de 2014… ¡es lo mismo! A esto me refiero con el abandono del municipio. No solo es ignorado en las decisiones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal; no solo no forma parte de ninguno de sus órganos; no solo no fue considerado en la reconformación de la recaudación federal participable a partir de la reforma energética; no es consultado para la elaboración de las fórmulas de distribución de participaciones locales por las legislaturas 7, sino que  la  distribución  del  Fondo  General  de  Participaciones  sigue  utilizando las mismas variables ¿A qué municipio se le preguntó si estaba de  acuerdo?  ¿Dar  más  dinero  es  lo  mismo  que  hablar  de  una  visión  federalista?

¿Por qué mayores controles?

El 27 de mayo de 2015 fue publicada en el Diario Oficial de la Federación la llamada Reforma Anticorrupción, en virtud de la cual fueron reformados  los  artículos  22,  párrafo  segundo,  fracción  II;  28,  párrafo  vigésimo,  fracción XII; 41, párrafo segundo, fracción V, Apartado A, en sus párrafos segundo, octavo y décimo; 73, fracciones XXIV y XXIX-H; 74, fracciones II y VI, en sus párrafos segundo, tercero, cuarto y quinto; 76, fracción II; 79, párrafos primero, segundo, tercero y sus fracciones I, en sus párrafos segundo,  cuarto  y  quinto,  II  y  IV,  primer  párrafo,  y  los  párrafos  cuarto,  quinto y sexto; 104, fracción III; se modiicó la denominación del Título Cuarto para quedar “De las Responsabilidades de los Servidores Públicos, Particulares Vinculados con faltas administrativas graves o hechos de Corrupción, y Patrimonial del Estado”; 109; 113; 114, párrafo tercero; 116, párrafo segundo, fracciones II, en su párrafo sexto y V; 122, Apartado C, BASE PRIMERA, fracción V, incisos c), en su párrafo segundo, e), m) y n)  y,  BASE  QUINTA;  se  adicionaron  los  artículos  73,  con  una  fracción  XXIX-V; 74, con una fracción VIII, pasando la fracción VIII a ser IX; 79, con  un  tercer  y  cuarto  párrafos,  recorriéndose en su  orden;  108,  con un último párrafo; 116, párrafo segundo, fracción II, con un octavo párrafo, recorriéndose en su orden; 122, Apartado C, BASE PRIMERA, fracción V, inciso c), con un tercer párrafo, recorriéndose en su orden; y se derogó el segundo párrafo de la fracción IV, del párrafo tercero del artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El lector se preguntará ¿qué tiene qué ver esto con el municipio y con su hacienda pública? Aunque quizá sea una mejor noticia para el municipio que ya no sea fiscalizado por sus congresos locales, ahora las participaciones serán fiscalizadas por la Auditoria Superior de la Federación.

Como sabemos, el órgano fiscalizador de la cuenta pública, dependiente de la Cámara de Diputados y con autonomía técnica y de gestión, es la Auditoria Superior de la Federación. Actualmente se prevé que la Auditoria Superior de la Federación abandone en su actividad los principios de anualidad y posterioridad de la función de fiscalización para que pueda  ejercer  sus  funciones  desde  el  primer  día  de  un  ejercicio  presupuestal, sin perjuicio de que las observaciones o recomendaciones que, en su caso, realice deberán referirse a la información definitiva presentada en la Cuenta Pública.

Otro aspecto novedoso y que nos atañe es que en la fracción I del artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se prevé que la Auditoría Superior de la Federación fiscalizará directamente los recursos federales que administren o ejerzan los estados, los municipios, la Ciudad de México y, en los términos que establezca la ley, en coordinación con las entidades locales de iscalización o de manera directa, las participaciones federales.

Hemos hecho alusión a la Tesis: P./J. 13/2009 derivada de la Acción de inconstitucionalidad 29/2008, en la que se deinían las participaciones como recursos que compensan a las entidades federativas y municipios por limitar sus facultades impositivas, pero a esto se suma que, derivado de las controversias constitucionales 4 y 6/1998, la SCJN se ocupó de diferenciar los conceptos de hacienda y libre hacienda de la siguiente manera:

HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA.

Las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre  administración  hacendaria de los Municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; por su parte, las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales.

Siendo así, los recursos que ingresan a la libre hacienda municipal son propios, lo que es entendible atendiendo a que no son recursos federales sino que, si bien tienen su origen en la recaudación federal participable, son transferidos a los gobiernos locales en forma de compensación, lo que hace que puedan ser erogados con absoluta libertad, sin restricción alguna.

Precisamente uno de los motivos de las controversias a las que me refiero fue que los poderes Ejecutivo y Legislativo locales pugnaban en la llamada Ley para el Federalismo Hacendario del Estado  de  Puebla  que  los  recursos  que  recibía  el  estado  por  concepto  de  aportaciones  deberían ser tratados normativamente como las aportaciones, lo cual resultó ser un error porque en el fallo constitucional, como se aprecia en la jurisprudencia 9/2000, las aportaciones son recursos que se generan a partir del PEF y se distribuyen a los estados no para ingresar a su libre hacienda sino para ser administrados con los fines previamente establecidos en leyes federales.

En sentido contrario las participaciones no son recursos federales, ingresan a la libre hacienda y por ende no deberían ser auditados por la Cámara de Diputados a través de su ente fiscalizador.

Lamentablemente el Constituyente no reparó en la perspectiva federalista. Como colofón, en el artículo 109 constitucional se estableció que los entes públicos federales, además de tener facultades para prevenir, corregir e investigar actos u omisiones que pudieran constituir  responsabilidades administrativas, para sancionar aquéllas distintas a las que son competencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, pueden revisar el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de recursos públicos federales y participaciones federales.

Si  echamos  un  vistazo  a  los  criterios  de  los  tribunales  constitucionales  de  España  y  Alemania;  a  la  dogmática  constitucional  italiana y francesa; a la Declaración Universal de la Autonomía Local, acordada en Río de Janeiro el 25 de septiembre de 1985; a la Carta Europea de Autonomía Local, acordada en Estrasburgo el 15 de octubre de 1985; a la Carta de la Autonomía Municipal Iberoamericana, aprobada  en  Caracas, Venezuela,  el 22 de noviembre de 1990; a la  Declaración  de  Cartagena de Indias  obre la Autonomía Local Iberoamericana de Municipalidades, aprobada en Colombia el 19 de noviembre de 1993, entre otros documentos, siempre encontraremos una  coincidencia: no puede haber autonomía municipal sin capacidad de autogestión o independencia de otras instancias de gobierno.

Agregaría que de nada sirvió la reforma de 1999 que da al municipio la calidad de gobierno si los congresos despliegan su actividad ignorando al municipio.

¿Por qué retrocesos?

Antes de pasar a la propuesta aclaro que no es sólo la Constitución dela República la que ha ignorado a los municipios, ni tampoco es un problema atribuible a los legisladores secundarios de épocas previas, sino a quienes actualmente ejercen la función.

Un  ejemplo.  Durante  más  de  una  década, desde el PEF se ha venido impulsando a los gobiernos locales para que fortalezcan sus facultades hacendarias. Para esto, entre otros aspectos, han destinado recursos al fortalecimiento de la función catastral, inclusive para propiciar su especialización a través de la constitución de organismos públicos descentralizados.

Si con las reformas de 1982 y 1999 a la Constitución de la República se logró que los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria formen parte de la hacienda pública municipal y que sean los ayuntamientos quienes, en el ejercicio colaborador que implica la generación de leyes, propongan  de manera exclusiva sus leyes de ingresos y sus tablas de valores unitarios de suelo y construcción, las que expresan para el valor suelo el equivalente al valor comercial, es evidente que la función catastral debe ser propia del municipio.

Sería absurdo que el estado elabore las tablas de valores y el municipio sólo las reciba y las turne al poder Legislativo y que su actualización o enmienda, al individualizarlas, deba ser consultada con el estado.

Siendo así no me resulta comprensible la razón por la que en 2014 fuera reformado el artículo 47 de la Ley de Coordinación Fiscal, precisamente para que en el capítulo relativo a las aportaciones se estableciera que el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas se destinará, entre otros aspectos, a la modernización de los registros públicos de la propiedad y del comercio locales, en el marco de la coordinación para homologar los registros públicos; así como para modernización de los catastros, con el objeto de actualizar los valores de los bienes y hacer más eficiente la recaudación de contribuciones. ¿Por qué no entregar esos recursos directamente a los municipios? No cabe duda que caminamos hacia atrás.

Propuestas

Un siglo después de la promulgación de la Constitución de los Estado Unidos Mexicanos nadie puede afirmar que el municipio ha ocupado el lugar que históricamente le corresponde. Sin embargo hoy los ayuntamientos han adquirido la calidad de gobierno y con ello, en un sentido acorde con los dictámenes que dieron sustento a la reforma de 1999, se ha proveído a efecto de evitar la intromisión de otros poderes u órdenes de gobierno en las decisiones municipales, ha surgido el quinto orden jurídico y se han establecido facultades e ingresos exclusivos del municipio.

Lo que requerimos es que en la perspectiva de ser gobierno se revise nuevamente la Constitución de la República y las leyes secundarias. Si miramos las cosas a través de la perspectiva de gobierno puede apreciarse también que, en sentido inverso, no basta con la no intromisión de otros poderes o gobiernos en la vida municipal, sino con el reconocimiento de su personalidad jurídica y con ello el derecho a participar en las decisiones nacionales que lo involucran.

Si partimos de esa premisa:

¿Cien años sin autonomía municipal?

  1. El municipio participaría como miembro permanente de los órganos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal sin importar que en él no descanse la facultad impositiva, pues las decisiones de los gobiernos federal y estatal involucran la hacienda municipal.
  2. En el  caso  particular  del  Fondo  para  la  Estabilización  de  los  Ingresos  de  las  Entidades Federativas, estaría en posibilidades de opinar sobre las variables que integran los fondos participables y, en su caso, sobre los porcentajes y condiciones para su distribución entre los municipios.
  3. Sería escuchado  en  la  integración  de  las  fórmulas  de  distribución  de  participaciones  y, considerando que toda Ley es producto de un ejercicio de colaboración, los ayuntamientos tendrían la posibilidad de integrar las iniciativas locales, incluso eventualmente podrían impugnar sus resultados.
  4. Tendría voz antes de imponerles cargas iscales como sujetos pasivos de una relación jurídico tributaria.
  5. La actividad catastral, en el rubro que atañe a la integración de tablas de valores unitarios de suelo y construcción, sería una facultad exclusiva de los municipios porque de ella derivaría la base de cálculo de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
  6. Tendrían el monopolio de iniciativas que más allá de la ley de ingresos involucren todos los elementos de la relación tributaria, de las contribuciones que recauda el municipio.
  7. Haría frente, desde su génesis, a cualquier intento de retroceso en las atribuciones del municipio.

Al final, después de la reforma de 1999, no puede afirmarse que la distribución de competencias se debe entender únicamente a partir de la lectura de los artículos 124 y 73 constitucionales, sino considerando las facultades exclusivas del gobierno municipal. Entonces la propuesta no es tan compleja, solo consiste en buscar lo que en cien años no se ha incorporado en la Constitución: El concepto de autonomía municipal.

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