Claves de la evolución de la contraloría social en México

Autora: María Monserrat Aguirre Barbosa.

Este trabajo esboza el origen y evolución históricos de la controlaría social en nuestro país, entendida como una forma de organización ciudadana o de participación ciudadana que busca involucrar a los ciudadanos para monitorear, vigilar y dar seguimiento a los programas de desarrollo social.

Algo común durante el nacimiento de todas las organizaciones, sean del sector privado o público, es el diseño de las principales metas y objetivos que deben cumplirse con la aplicación de recursos materiales y humanos, entre otros.

El surgimiento de cualquier organización, sobre todo en el ámbito público, tiene un objetivo claro que justifica su creación. Algunos problemas sociales obligan a crear organizaciones para subsanarlos. En el caso de México la creación y funcionamiento de organizaciones ha estado acompañada con una forma de monitorear y dar seguimiento, en primera instancia, a su operación.

Antecedentes de la contraloría en México.

De acuerdo con José Trinidad Lanz (1987, 15) la historia del control interno en México debe abarcar no sólo los antecedentes inmediatos de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación sino los de todos los sistemas y órganos que en diferentes épocas tuvieron a su cargo esta función del Estado.

La contraloría, que por primera vez surgió como secretaría de Estado en las estructuras de la Administración Pública, existió como departamento autónomo de 1917 a 1932 (Lanz).

Gracias al estudio del control en la organización financiera del México del siglo XIX sabemos que el primer sistema fue implantando en 1824; lo formaban tres grandes áreas.

La primera era el Departamento de Cuenta y Razón, que tenía a su cargo la contabilidad, la elaboración de presupuestos y de la cuenta anual; la segunda área correspondía la Tesorería General, encargada de recibir y distribuir los fondos públicos; la tercera era la Contaduría Mayor, cuya obligación era examinar la cuenta pública de cada año (Lanz, 1987).

Las áreas que formaban esta primera organización se encontraban entrelazadas y no contaban con autonomía para realizar sus funciones. Las limitaciones de esta estructura fueron visibles y años después fue necesaria la creación de un órgano dotado de autoridad e independencia que vigilara el presupuesto y garantizara el buen manejo de los fondos públicos y la administración del patrimonio nacional.

Con la Ley Orgánica de Secretarías de Estado se creó el Departamento de Contraloría; su objetivo era inspeccionar eficazmente el manejo de fondos y bienes de la nación mediante un control previo que evitara actos en perjuicio del erario. Con los métodos antiguos, frente a actos consumados no había otro recurso más que la acción penal contra los infractores; no se prevenían oportunamente las faltas o delitos (Lanz, 1987, 169).

Al iniciar la década de 1930 se empezaron a producir algunos cambios en la estructura de la administración púbica. Un decreto publicado en diciembre de 1932 suprimió el Departamento de Contraloría y otros departamentos administrativos y dependencias del poder ejecutivo federal.

Este cambio produjo un proceso de dispersión del control aunque la Secretaría de Hacienda se mantuvo como el único órgano de control durante el periodo comprendido de 1933 a 1947; estuvo a cargo de todo lo referente a la recaudación, custodia y distribución de los ingresos y fondos federales; de la autorización de órdenes de pago; de la contabilidad general de la federación; del crédito y deuda pública y de las relaciones con la Contaduría Mayor de Hacienda.

En 1936 las funciones de inspección y vigilancia dejaron de corresponderle a la Secretaría de Hacienda y se le confirieron a la Oficina Central de Inspección Fiscal, lo que acentuó y reafirmó el proceso de dispersión del control.

Siguiendo la idea de que la organización de la Administración Publica debe basarse en la elaboración de planes y programas para mejorar la afectividad de sus operaciones, a inicios de la década de 1980 se planteó la adecuación de un sistema que permitiera el manejo de los recursos del Estado y que fortaleciera sus mecanismos de control y vigilancia.

Así fue como se creó la Contraloría General de la Federación, con rango de Secretaría de Estado, su tarea era sistematizar y robustecer las facultades de fiscalización, control y evaluación de la Administración Pública.

Aunado a esto había un reclamo popular para instrumentar medios eficientes para el manejo honesto de los recursos, lo que apuntaba a la instauración de un moderno sistema de control en la Administración Pública Federal.

El camino era la creación de una entidad que dependiera directamente del Ejecutivo federal; que normara y vigilara el funcionamiento y operación de las unidades de control que existían; que integrara las acciones de control en un sistema de vigilancia y evaluación; que además definiera y coordinará los ámbitos del control correspondientes a cada una de las dependencias y entidades de la Administración Pública.

Durante el periodo de Miguel de la Madrid (1982-1988) se empezó a institucionalizar la participación comunitaria y social en México con la creación de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación (Secogef). Con esta entidad se pretendía fortalecer la función de control y evaluación de la gestión pública federal.

A la par se reformaron los Sistemas Estatales de Control y Evaluación y la estructura y operación de los Comités de Planeación para el Desarrollo (Coplade); integraron en su interior unidades de control y evaluación que vinculaban las atribuciones de control que correspondían a los órdenes federal y estatal y los relacionaba con los de planeación, programación y presupuesto.

De esta manera la Secretaría de la Contraloría General de la Federación, como dependencia del Ejecutivo Federal, inició su vida institucional con la expedición de su reglamento interior, publicado en el Diario Oicial de la Federación en enero de 1983.

Orígenes de la contraloría social en México.

Los problemas de desigualdad, inseguridad y pobreza en América Latina; la persistencia de la corrupción y el clientelismo en el Estado y las consecuencias sociales de las reformas estructurales, han debilitado la capacidad de las democracias para resolver los problemas que afectan a las mayorías (PNUD, 2004).

La democracia se afirma como el medio para solucionar esos problemas porque con ella se integra a los actores sociales y se crea una nueva relación entre la sociedad y el Estado.

La búsqueda por la libertad, la justicia y el progreso, y la lucha por el poder que buscan imponer los intereses de algunos, han dado lugar a diversas maneras de organización de los seres humanos. Una de ellas es la democracia. La democracia se ha convertido en sinónimo de libertad y justicia; es, a la vez, un in y un instrumento.

Contiene básicamente una serie de procedimientos para el acceso y el ejercicio del poder, pero también es resultado de esos procedimientos. En esta perspectiva la democracia excede a un método para elegir a quienes gobiernan, es también una manera de construir, garantizar y expandir la libertad, la justicia y el progreso y organizar las tensiones y conflictos que generan las luchas de poder (PNUD, 2006, 35-36).

Como se afirma en el informe La Democracia en América Latina de 2004 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), aunque en la región se ha alcanzado la democracia electoral y sus libertades básicas, aún se debe avanzar en la democracia de ciudadanía.

La primera se refiere a la libertad y el derecho a votar, mientras la segunda es la que nos permite pasar de electores a ciudadanos; la que utiliza las libertades políticas como palanca para construir la ciudadanía civil y social.

En nuestro país la necesidad de incluir a los ciudadanos en el control, supervisión y vigilancia de los programas de desarrollo social no es reciente, su principal objetivo es el combate a corrupción y la búsqueda de la transparencia en las actividades del gobierno para evitar la discrecionalidad. Aunque la participación social y comunitaria en México tiene profundas raíces, no fue sino hasta el periodo de Miguel de la Madrid (1982-1988) cuando se empezó a promover su institucionalización.

La propuesta de Miguel de la Madrid se denominó “Renovación moral de la sociedad”, eje de acción que fue su sello distintivo desde su campaña electoral. En este contexto se integró el Sistema Nacional de Planeación Democrática y se reformaron los artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para hacer obligatoria la elaboración de un Plan Nacional de Desarrollo y la instrumentación de políticas públicas a través de programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales bajo la orientación de la Ley de Planeación, publicada en enero de 1983.

En este sistema se establecía un mecanismo de consulta popular para recoger la participación social en las etapas de formulación, control y evaluación. Contemplaba la obligatoriedad de la planeación en el ámbito público, la coordinación con los gobiernos estatales y municipales y la inducción o concertación con los grupos sociales interesados (Vázquez, 1994, 2).

En 1983 se reformó el Régimen de Responsabilidades, destacando particularmente lo dispuesto en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, que en su artículo 49 establecía la obligación de las dependencias y entidades de la administración pública de establecer unidades específicas a las que el público tuviera fácil acceso para que cualquier interesado pudiera presentar quejas y denuncias por incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos.

La Secretaría de la Contraloría tenía la obligación específica de establecer un canal adecuado de comunicación entre la ciudadanía y el gobierno como un medio concreto y especifico de control y vigilancia (Lanz, 1987, 622).

Las acciones realizadas en la administración de Miguel de la Madrid constituyeron el primer impulso para establecer las bases jurídicas, técnicas, administrativas y políticas de planeación democrática y de control y evaluación gubernamental como fundamento para la participación ciudadana y de lo que más tarde se desarrollaría como contraloría social.

Sin embargo fue hasta el gobierno de Carlos Salinas de Gortari, con la instrumentación del Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol), cuando estos procesos se empezaron a consolidar y recibieron el nombre de Contraloría Social (Fox, 2006).

Durante esta administración el gobierno federal estableció, a partir de 1989, diversos mecanismos e instituciones de defensa civil, entre los que destacaron la

Comisión Nacional de Derechos Humanos y la Contraloría Social.

Estos instrumentos se alinearon al Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 y tenían como propósito fortalecer los medios de comunicación entre el gobierno y la sociedad civil.

Con la Contraloría Social se buscaba contar con un instrumento moderno de vinculación con los medios de control de que dispone el Estado y se pretendía corresponsabilizar a la ciudadanía para estimular su iniciativa y capacidad para intervenir de manera activa en las actividades del gobierno y potenciar el bienestar y el desarrollo (Lanz, 1987).

En el periodo de 1988-1994 se estableció el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol); su operación consistía en que las comunidades sumaban sus recursos con los del gobierno y participaban en la planeación, dirección y ejecución de obras, y en muchos casos en la administración de los fondos aportados.

Estas características dieron pauta para que la Secogef retomara el modelo y lo adaptara al de la Contraloría Social (Vázquez, 1994). Como parte de la modernización de la administración pública, a partir de 1989 se instrumentaron acciones para estrechar la comunicación con los sectores sociales y se iniciaron actividades para incentivar la presencia de los ciudadanos en los sistemas de control y vigilancia.

En 1991 fue posible reformar el reglamento interior de la Secretaría de la Contraloría de la Federación para crear la Dirección de Contraloría Social, con facultades específicas para promover el fortalecimiento de la sociedad civil en la vigilancia y el control de las responsabilidades de los servidores públicos federales.

De esta manera se puede considerar que en nuestro país el concepto de contraloría social tiene su origen el 5 de febrero de 1991, cuando se tomó protesta a los vocales de control y vigilancia del Programa Nacional de Solidaridad.

En el sexenio de Carlos Salinas la Contraloría Social se inscribió en el proyecto de modernización y reforma del Estado; se enfatizó el cambio de relación entre gobierno y sociedad y se dieron mayores espacios para la participación ciudadana.

En la etapa de conformación de la Contraloría Social fue definida como una nueva forma de control administrativo ejercido por los ciudadanos sobre la actuación de quienes tienen la responsabilidad del quehacer gubernamental.

Se trató de una forma avanzada de participación ciudadana en las tareas de vigilancia y fiscalización de los recursos públicos y en la evaluación del desempeño de los funcionarios y empleados al servicio del Estado (Vázquez, 1994,74-75).

De acuerdo con Vázquez Cano, en esta primera etapa la Contraloría Social se organizó en dos grandes vertientes. Una era individual y abarcaba la atención ciudadana de quejas, sugerencias y recomendaciones; ejemplos de esta vertiente son los módulos de atención ciudadana y el Sistema de Orientación Telefónica a la Ciudadanía (SACTEL).

La otra vertiente puede considerarse colectiva y se refiere a la creación de comités colectivos de vigilancia de obras y servicios, como los Comités de Solidaridad del Pronasol.

La esencia del Pronasol radica en que esperaba legitimar las formas de control y vigilancia de las comunidades que por situaciones culturales venían desarrollando; apoyaba el funcionamiento y los principios de respeto, corresponsabilidad, transparencia y honestidad que el programa pregonaba, y promovía nuevas formas de vigilancia y control con un enfoque preventivo sustentado en la concertación de acciones.

Con la llegada a la presidencia de Ernesto Zedillo (1994-200) la Secogef se transforma en Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (Secodam). Derivado de un diagnostico que elaboraron las nuevas autoridades de esta Secretaría, destaca que un gran número de programas sociales no estaban considerados en el control gubernamental ni en la Contraloría Social.

Durante los últimos años de la década de los noventa y los primeros de la 2000 los esfuerzos se encaminaron hacia los sistemas de atención ciudadana, es decir, a las actividades de contraloría social, que se limitaban a buzones de quejas.

Sin embargo, a partir de la promulgación de la Ley General de Desarrollo Social, en 2004, y de los lineamientos operativos relacionados con la gestión de los comités de Contraloría Social se desarrollaron comités auspiciados por los programas federales y estatales de desarrollo social (Hevia, 2013).

La Contraloría Social nació para acentuar la presencia y participación de los ciudadanos en las acciones de gobierno dotándolos con atribuciones para intervenir y vigilar el quehacer gubernamental, pero también para contraer responsabilidades, porque el modelo de contraloría social busca la participación y la corresponsabilidad de la sociedad y el gobierno.

Es un instrumento de control moderno, su finalidad era y sigue siendo la de promover y alentar la participación social en las tareas de vigilancia del quehacer público, de tal forma que mediante la acción organizada de la ciudadanía y de sus organismos de representación se promueva la adecuada aplicación de los recursos públicos y el debido cumplimiento de las obligaciones y responsabilidades de los servidores públicos.

La contraloría social debe ser entendida como un canal de comunicación y vinculación con los sectores de la población que privilegia su intervención como una forma de coadyuvar con la autoridad a la fiscalización del desempeño gubernamental.

El ciudadano asume su papel de vigilante para asegurar el cumplimiento de los programas de desarrollo social, buscando su correcta aplicación y de esta manera defender su interés y los de las personas de su entorno (Lanz, 1987).

Diferentes definiciones de contraloría social

De manera institucionalizada, en la Ley General de Desarrollo Social se define la contraloría social como el mecanismo de los beneficiarios para que de manera organizada verifiquen el cumplimiento de las metas y la correcta aplicación de los recursos públicos asignados a los programas de desarrollo social. Existen diversos definiciones de contraloría social como resultado de los variados estudios que se han llevado a cabo en torno a la participación ciudadana, democracia ciudadana, entre otros.

Para Nuria Curnill (1997) la contraloría social puede ser entendida como participación ciudadana institucionalizada; esta se define como un tipo de acción política que expresa con múltiples sentidos la intervención directa de los agentes sociales en actividades públicas.

Alicia Ziccardi (2004) define a la contraloría social como una forma de inclusión de la ciudadanía en procesos decisorios, incorporando sus intereses particulares (no individuales) en temáticas determinadas. Esta autora enfatiza la inclusión de los ciudadanos en los procesos de diseño y adopción de políticas sociales.

Felipe Hevia (2007) señala que la contraloría social es un tipo de participación ciudadana que busca que los ciudadanos incidan en la esfera pública, sea de forma directa, mediante su inclusión en comités de obra u órganos colegiados, o indirecta, mediante la activación de los sistemas de quejas y denuncias.

Se considera como una forma de rendición de cuentas vertical porque son los ciudadanos quienes controlan las acciones de gobierno y el desempeño de los funcionarios públicos. Hevia (2007) también señala que la contraloría social se diferencia de otras formas de participación ciudadana en dos aspectos.

El primero se orienta específicamente al control, vigilancia y evaluación de las acciones y programas de gobierno, mientras que otros tipos de participación se centran en la incidencia, la planeación, la construcción de agendas o la ejecución de políticas públicas.

La segunda diferencia es que las acciones institucionalizadas están normadas por leyes, reglamentos o reglas de operación. Por eso se diferencian de otras acciones de participación que buscan controlar a las autoridades pero con medios no institucionalizados, como los plantones o tomas de oficinas públicas.

Para Guillermo Cejudo (2011, p.18) la contraloría social es una forma de rendición de cuentas social; la define como un espacio de control y diálogo, de exigencia y participación y, por lo tanto, un vínculo que revaloriza y acorta la distancia entre los gobiernos y los ciudadanos.

Pero su eficacia está condicionada por las capacidades y los incentivos de las organizaciones sociales y de los gobiernos.

De manera concreta, y considerando los elementos comunes y de mayor relevancia de las definiciones expuestas, la contraloría social puede ser entendida como los mecanismos de participación ciudadana institucionalizada que busca la inclusión de la población en procesos decisorios; su objetivo es la rendición de cuentas, donde los beneficiarios directos de los programas sociales, organizaciones de la sociedad civil o ciudadanos individuales vigilan que la ejecución de los programas se lleve de acuerdo con las normas vigentes, con transparencia y honestidad, y así puedan incidir en la esfera pública.

Marco legal de la contraloría social

En términos generales la participación ciudadana para el control y la rendición de cuentas por medio de la contraloría social está sustentada por numerosos mecanismos legales en los ámbitos nacional e internacional.

A nivel nacional se basa legalmente en la primacía de los derechos constitucionales a la información, petición y participación que la Constitución Política establece en los siguientes artículos:

  • Artículo 6º: “…el derecho a la información será garantizado por el Estado”.
  • Artículo 8º: “Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de petición…”.
  • Artículo 26°: “… La planeación será democrática. Mediante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlos al plan y los programas de desarrollo…”.

El derecho a la información plasmado en el artículo sexto se garantiza a nivel federal y en los estados con las leyes de acceso a la información; el derecho de petición se establece por la existencia de reglas de operación en programas federales que definen los mecanismos de atención ciudadanos y de recepción de quejas y denuncias, y por la existencia de mecanismos y acciones de contraloría social en políticas sociales de impacto directo en la población.

El derecho a participar en la planeación está reconocido en la creación del Plan Nacional de Desarrollo, en los Planes Estatales, en los Consejos de Desarrollo Municipal y en los de Planeación Municipal.

En los artículos 69, 70 y 71 de la Ley General de Desarrollo Social se definen qué es la contraloría social, se determina la responsabilidad del gobierno federal para promoverla y se establecen aspectos necesarios para su operación.

En el reglamento de la Ley General de Desarrollo Social (LGDS), en los artículos 67 al 74 se establece principalmente la conformación y operación de la contraloría social y la responsabilidad de la Secretaría de la Función Pública de elaborar y expedir los lineamientos para cumplir con las disposiciones en materia de contraloría social.

De la misma manera, el Acuerdo por el que se establecen los Lineamientos para la Promoción y Operación de la Contraloría Social en los Programas de Desarrollo Social se indican los lineamientos para la promoción y operación de la contraloría social en los programas federales de desarrollo social.

A nivel internacional, México irmó en 2003 la Convención Interamericana Contra la Corrupción, en el marco de la Organización de Estados Americanos (OEA); el objetivo de la Convención es promover y fortalecer las medidas para prevenir y combatir más eficaz y eficientemente la corrupción, así como facilitar y apoyar la cooperación internacional y la asistencia técnica en la prevención y la lucha contra la corrupción.

También se busca la promoción de la integridad, la rendición de cuentas y la debida gestión de los asuntos y bienes públicos.

En síntesis, existe en la legislación mexicana un conjunto de derechos específicos orientados a garantizar la participación ciudadana en el control y la decisión sobre los recursos públicos en general, y en particular, a garantizar las acciones de contraloría social.

La Constitución Política, leyes generales y federales, reglas de operación y acuerdos internacionales incluyen elementos que permiten y fortalecen la existencia de mecanismos de control y vigilancia donde puedan participar los ciudadanos y de esta manera generar un modelo de corresponsabilidad institucionalizado.

Conclusiones

Como resultado del análisis de la conformación y evolución histórica de la contraloría social en México es posible puntualizar algunos elementos; entre ellos destaca en primer lugar que su nacimiento tuvo como objetivo acentuar la presencia y participación de los ciudadanos en las acciones de gobierno, dotándolos de atribuciones para intervenir y vigilar el quehacer gubernamental, pero también para contraer responsabilidades, porque el modelo de contraloría social busca la participación y la corresponsabilidad de la sociedad y el gobierno.

El segundo elemento es que a diferencia de otras formas de participación ciudadana, como las manifestaciones, la toma de oficinas gubernamentales y las consultas populares, la contraloría social es un mecanismo institucionalizado que tiene fundamento legal en la Constitución Política, la Ley General de Desarrollo Social y las reglas de operación de los programas de desarrollo social, entre otros. Mediante esta institucionalización de la contraloría social la población percibe un interés real del gobierno para hacerla partícipe en la toma de decisiones, así como en la evaluación y seguimiento de los programas de desarrollo social.

Finamente, el tercer elemento se refiere al perfeccionamiento de la contraloría social y las causas de su nacimiento. Como se describió durante este trabajo, este tipo de participación ciudadana no es en absoluto reciente en nuestro país porque ha tomado mucho tiempo alcanzar las condiciones en las que actualmente se encuentra el mecanismo.

Destaca que su nacimiento formó parte de la respuesta del gobierno para recuperar y legitimar sus acciones, ya que la falta de transparencia y rendición de cuentas daba pie a la discrecionalidad en el quehacer gubernamental, lo que generó hasta cierto punto una crisis de credibilidad que únicamente podía ser revertida mediante el involucramiento de la ciudadanía en los procesos.

Alentando la participación ciudadana de manera organizada se promueve la adecuada aplicación de los recursos públicos y el debido cumplimiento de las obligaciones y responsabilidades de los servidores públicos. Además se crea un canal de comunicación y vinculación con los sectores de la población que privilegian su intervención con una forma de coadyuvar con las autoridades para mejorar su desempeño.

El ciudadano asume un papel proactivo al ser vigilante para asegurar el cumplimiento de los programas de desarrollo social; busca la aplicación correcta de las reglas de operación y de la reglamentación existente y de esta manera defiende su interés y los de las personas de su entorno.

Entre los beneficios de la contraloría social destaca el de empoderar a las organizaciones y a la ciudadanía para que se conviertan en contrapeso social a la acción gubernamental y se reduzcan los niveles de inconformismo.

En Puebla desde ya hace algunos años se han gestado ideas que han desembocado en proyectos que buscan la participación de los ciudadanos. Diversos grupos de trabajo se han formado con la única inalidad de crear mecanismos, estrategias y programas innovadores que la promuevan y mediante los cuales se pueda ejercer la contraloría social.

Estos grupos de trabajo han recogido ideas, sugerencias y propuestas de diferentes sectores de la población, como servidores públicos, académicos, estudiantes, beneficiarios de programas de desarrollo social, expertos en el tema, entre otros.

Esta diversidad de opiniones ha desembocado en propuestas que se han materializado en programas o estrategias integrales y sólidas y con las cuales se han sentido identificados los sectores de la población a las que van dirigidas.

Esto ha sido muy importante porque se ha logrado una ciudadanía más comprometida y responsable que ve en el ejercicio de la contraloría social un medio para mejorar los programas de los que son beneficiarios.

La contraloría social se ha convertido en un elemento tan relevante en el quehacer gubernamental que ya forma parte esencial de los planes y estrategias presentes y futuros de la administración estatal.

A pesar de los avances logrados en la instrumentación de la contraloría social en Puebla y de las numerosas enseñanzas que ha conseguido el sector gubernamental, el sector privado, la sociedad civil, entre otros, aún queda un largo camino para seguir innovando en nuevas estrategias y programas, y para fortalecer las ya existentes.

El interés actual, presente no sólo en el ámbito local sino en el internacional, que sitúa a la participación, la colaboración entre sectores y la transparencia como elementos centrales y que deben cumplirse en las actividades de la administración pública, debe ser aprovechado por la población en general para pedir rendición de cuentas, transparencia y ser involucrada en el quehacer gubernamental, de esta manera tanto sociedad como gobierno saldrán beneficiados.

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