Evaluando la gobernanza. El caso del programa escuelas de excelencia para abatir el rezago educativo en el estado de Puebla.

Entre los enfoques teóricos que han ejercido mayor influencia en la Administración Pública el modelo de gobernanza ha cobrado mayor interés y se ha convertido en un paradigma vigente para la disciplina. Políticos, funcionarios y académicos hablan de la gobernanza como un referente normativo para diseñar y ejecutar la acción de gobierno.

Nadie se opone al modelo, sin embargo su proliferación debe estar acompañada de una caracterización del concepto y de estudios de caso donde se observen los avances y problemas del modelo. Este artículo presenta uno.

La administración pública es una disciplina científica que ha transitado de una visión monopólica a  una visión plural de la acción gubernamental. Esta afirmación se puede sustentar en los postulados  que han establecido distintos enfoques teóricos que han tratado de explicar el funcionamiento de la gestión pública.

De acuerdo con la profesora María del Carmen Pardo, los cuatro enfoques teóricos que han ejercido mayor influencia en esta disciplina son: 1) el modelo organizacional, 2) las políticas públicas, 3) la nueva gestión pública y 4) la gobernanza.

El enfoque organizacional, también conocido como modelo tradicional o burocrático, establece que el objeto de estudio de la administración pública son las organizaciones  gubernamentales.

Los exégetas de este modelo señalan que el éxito de la gestión pública está determinado por algunos factores como la centralización administrativa, los organigramas  jerárquicos,  el cumplimiento de la normativa, entre otros.

Además parten del supuesto de que todos los funcionarios públicos que conforman las  organizaciones burocráticas son competentes y tienen vocación de servicio.

El enfoque de políticas públicas enuncia que el focus  de  la  disciplina  debe  ser  los  problemas  públicos que afectan a la sociedad y que deben ser afrontados mediante políticas públicas.

Teniendo como referente este objeto de estudio, no resulta difícil comprender que los estudios  adscritos a este enfoque centren su atención en las fases que componen el ciclo de vida de una política pública: Diseño, instrumentación y evaluación.

El supuesto teórico con el que trabaja este enfoque parte de la idea de que la gestión pública se torna exitosa en la medida en que el analista de políticas o los responsables de una política pública establezcan criterios e indicadores para valorar cada una de las etapas mencionadas.

La nueva gestión pública pugna por hacer más eficiente, más equitativa y de mayor calidad la  gestión  pública. Los estudios circunscritos a esta perspectiva suelen establecer que la gestión pública se hará más eficaz y eficiente en la medida en que adopte enfoques, métodos y prácticas de la gestión privada.

El modelo de gobernanza propone “democratizar” la gestión pública. Esta democratización  está  basada en la participación de actores sociales. Dentro de este enfoque se puede inferir que la participación social no es vista como algo deseable sino como algo necesario.

De todos estos enfoques el modelo de gobernanza es el que cobra mayor interés para este artículo porque este concepto constituye un paradigma  vigente  para  la  disciplina.  Actualmente  políticos,  funcionarios  y  académicos  hablan de la gobernanza como un referente normativo para  diseñar y ejecutar la acción de gobierno.

Nadie se opone al modelo, sin embargo su proliferación en todos estos ámbitos debe estar acompañada de una caracterización del concepto y de estudios de caso donde se observen los avances y problemas de la gobernanza. Este es el propósito del artículo.

EL CONCEPTO DE LA GOBERNANZA

A inicios de la década de los noventa el premio nobel de economía Joseph Stiglitz llamaba a los organismos internacionales para impulsar prácticas de gobernanza que  impulsaran  el  desarrollo  económico  y  social  en  los  países.

Desde esos años varios organismos internacionales comenzaron a publicar informes que reflexionaban sobre el tema. A este respecto cabe  mencionar los informes que publicaron el Banco Mundial (BM) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).

En 1992 el BM definió la gobernanza como “un régimen político que administra los recursos económicos y sociales de un país para su desarrollo a través del buen diseño y la buena implementación de las políticas públicas”.

En 1995 la OCDE también hizo un pronunciamiento sobre la gobernanza y expresó que esta debe entenderse como “una acción pública en donde participan el gobierno, las empresas y la sociedad civil para fomentar desarrollo económico, resolver los problemas sociales, y promover valores comunitarios”.

Por la preocupación que el modelo de gobernanza comenzó a generar en organismos internacionales  diversos  investigadores universitarios adscritos a programas de gobierno y políticas públicas comenzaron también a profundizar en el concepto.

Los trabajos de Jan Kooiman, R. W. Rhodes y Mark Bevir sirven para sustentar esta airmación. Jan Kooiman caracteriza la gobernanza como los esfuerzos que actores políticos y sociales llevan a cabo para ejercer el gobierno en distintos niveles, de diferentes formas y  con  diversas  acciones.

En la gobernanza el gobierno es visto como un facilitador o como un socio de la acción pública, no como el agente principal. Bajo estas características, J. Kooiman, señala que la gobernanza debe ser entendida como “la totalidad de interacciones, en las cuales actores públicos como privados participan para resolver problemas o crear oportunidades sociales, dentro de una base normativas que regula estas interacciones y cada una de las actividades que realizan tales actores.”

Este catedrático de la Universidad de Rotterdam aclara que no todas las interacciones entre actores públicos y privados denotan gobernanza. Cuando las interacciones de los actores se dan a partir de la sumisión o la dependencia el escenario no corresponde al modelo.

Por el contrario, si las relaciones denotan autonomía y codependencia en el intercambio de recursos las prácticas corresponden al modelo.

Roderick Arthur Rhodes sostiene que el concepto de gobernanza remite a: “Una manera de ejercer el gobierno mediante redes autorganizadas e interorganizacionales”. Para este autor las redes son producto de la necesidad de intercambiar recursos y de fijar/negociar metas o acciones estratégicas para afrontar problemáticas públicas.

A diferencia de las relaciones sociales típicas del mercado o de la burocracia, se parte del supuesto de que las relaciones sociales dentro de una red están regidas por la confianza. La conclusión a la que llega el profesor R. A. Rhodes es que la  conformación  y  participación  de  redes  en  políticas  públicas es el atributo clave del modelo.

Por lo tanto en el mundo de la gobernanza los procesos son más importantes que los resultados. Siendo así, la gobernanza educa al ciudadano y al mismo gobierno para saber cuándo, dónde y cómo se debe formar parte de una acción colectiva.

Uno de los trabajos más recientes sobre gobernanza fue elaborado por el politólogo Mark Bevir; este profesor de la Universidad de Berkeley arma que la gobernanza se ha popularizado en un mundo cambiante donde las ideas tradicionales para ejercer y explicar las acciones de gobierno están siendo obsoletas.

Tanto la visión burocrática como gerencialista son criticadas por el modelo de gobernanza debido a que ambos enfoques parten del siguiente axioma: Las acciones de gobierno tienen como únicos protagonistas a las organizaciones  gubernamentales.

Para este autor la gobernanza rompe por completo con esta lógica. Gobernar mediante gobernanza implica realizar acciones públicas donde interactúen diversos  actores  públicos  y  privados.

Evidentemente los actores públicos se insertan en el ámbito gubernamental, mientras que los actores privados pueden situarse en el mercado o en una estructura de redes sociales. Siendo así, la gobernanza es una nueva forma de gobernar que presta más atención a la participación social y menos atención a las dependencias de gobierno.

Una de las conclusiones más significativas a las que llega el profesor Bevir es que la gobernanza es un acto que por sí mismo genera un proceso de aprendizaje en la formación de ciudadanía, tanto para los actores públicos como privados involucrados en una acción pública.

Cada una de estas definiciones permite observar que la gobernanza debe ser vista como un modelo de gestión gubernamental donde el gobierno y grupos de la sociedad comparten recursos, capacidades e información debido a que ningún actor público o privado posee la totalidad de estos tres elementos para llevar a cabo una acción pública.

Incluso podríamos agregar que la  gobernanza trascienda la noción de ser un modelo de gestión gubernamental dentro de una disciplina como la administración pública;  podría  ser  vista  también  como  una  propuesta práctica para “aterrizar” aquella idea de que la democracia debe ser vista como una forma de vida.

Si tuviéramos que proyectar el futuro de la gobernanza es muy factible que el pronóstico apunte a que el concepto seguirá creciendo en popularidad, más cuando el tema de la participación social (como el de los derechos humanos, la equidad de género y el rescate de espacios  públicos) está conformando lo que podríamos denominar “la nueva agenda de las políticas públicas”.

Más allá de este esta visión optimista hay que señalar que los estudios de la gobernanza están  circunscritos a un escenario de limitaciones. Los trabajos de Manuel Canto Chac y Francisco Porras permiten sustentar esta aseveración.

Manuel Canto Chac señala que los exégetas de la gobernanza deben tener en cuenta que la participación social, que se enuncia como atributo clave del modelo, no escapa a la encrucijada que se da entre la participación social, el desarrollo (económico  y  social) y las políticas públicas.

Esta encrucijada es propia de los países en vías de desarrollo y suele expresarse de la siguiente manera:

No alcanzamos el desarrollo porque no tenemos una adecuada participación social en el diseño  y la implementación de las políticas públicas, pero tampoco hay una demanda participativa de la sociedad en tales políticas porque no contamos con el nivel de desarrollo necesario que motive esa participación.

El señalamiento que hace este autor tiene enorme relevancia para la realidad mexicana porque las políticas públicas que tratan de operar bajo una lógica de la gobernanza no pueden soslayar un contexto de pobreza y desigualdad que condiciona o sesga la participación social en el país.

Por lo tanto es factible pensar que los casos de gobernanza que se presenten dentro del  territorio nacional generen resultados e impactos diferenciados.

Francisco Porras no objeta el hecho de que en la actualidad la gobernanza se ha convertido en un marco normativo para diseñar y, sobre todo,  para  ejecutar  políticas  públicas.  Sin embargo este autor identifica una limitante importante para estudiar la gobernanza en México: “no existe una vasta cantidad de estudios que den cuenta de referentes empíricos donde se aplique el modelo de la gobernanza”.

El señalamiento de F. Porras es importante porque justifica que los investigadores sociales que estamos interesados en estudiar este modelo indaguemos y difundamos los casos de políticas públicas que hayan o estén operando bajo los criterios de la gobernanza.

EL PEEARE, ¿EJEMPLO DE GOBERNANZA?

Uno de los campos más propicios para encontrar ejemplos de gobernanza sería el de los programas sociales. Hoy en día existen varios programas que son ejecutados mediante un ejercicio corresponsable entre actores públicos y privados.

En el terreno educativo esta condición no es ajena; algunos de los programas que ha diseñado y ejecutado en los últimos años la Secretaría de Educación Pública han contemplado la generación  de procesos de participación y autogestión tanto de las comunidades escolares como de los padres de familia; uno de los que mejor releja la necesidad de integrar estos procesos es el Programa Escuelas de Excelencia para Abatir el Rezago Educativo (PEEARE).

Este programa fue diseñado a partir de la Reforma Educativa aprobada en 2013 y de acuerdo con el Presupuesto de Egresos de la Federación 2016 continuará operando para el ciclo escolar 2016-2017.

El programa se aplica en las 32 entidades federativas. De acuerdo con los primeros Lineamientos de Operación del PEEARE (LOPEEARE), publicados para el ciclo escolar 2014-2015, este programa  tuvo  como  objetivo  central:  “Contribuir a la disminución del rezago en las condiciones físicas de las escuelas públicas de educación básica y al fortalecimiento de la autonomía de gestión para mejorar la prestación del servicio educativo con calidad y equidad”.

De acuerdo con estos lineamientos operativos la población objetivo del programa se definía como las comunidades escolares de las escuelas públicas de educación básica que con base en el Índice de Carencias Educativas presentaran mayor rezago en sus condiciones físicas y de equipamiento.

Para cumplir con su objetivo general el PEEARE ofreció a la población beneficiaria tres componentes: Componente 1: Apoyo económico para la atención de carencias físicas de las escuelas. Componente 2: Apoyo económico para el equipamiento de las escuelas. Componente 3: Apoyo económico para el fortalecimiento de las supervisiones escolares.

Apegado a los LOPEEARE del periodo escolar señalado se estableció que el monto económico de los apoyos que ofrecía cada componente era diferenciado. Para el componente 1 el monto de los apoyos estaba en función de la cantidad de alumnos matriculados en las escuelas.

Con este criterio los montos van desde los $350,000 pesos hasta los $829,282. Para el componente 2 los lineamientos solo expresan que el monto mínimo a otorgar por escuela es de $50,000 pesos. Para el componente 3 se enunciaba que se asignarían hasta un máximo de 5 millones de pesos por entidad federativa para apoyar la supervisión escolar.

Una vez expuestas algunas de las características de este programa es pertinente enunciar dos interrogantes: ¿por qué el PEEARE puede ser visto como un ejemplo de gobernanza?, y ¿cómo valorar el funcionamiento de la gobernanza en este programa? La respuesta a la primera pregunta quedaría formulada de la siguiente manera: El PEEARE es un programa educativo que reconoce la necesidad de que distintos actores públicos y sociales interactúen en la gestión y uso de recursos públicos destinados a desarrollar infraestructura educativa y adquirir equipamiento para las escuelas.

En ese escenario los mismos lineamientos de operación permiten identificar cinco actores clave  en  el  proceso  de  instrumentación: 1) la SEP, 2) la autoridad educativa local (secretarías de  Educación de los estados), 3) el organismo estatal de infraestructura educativa, 4) la institución bancaria y 5) el Consejo Escolar de Participación Social (conformado por los directores de escuelas, supervisores escolares y padres de familia).

Con esta multiplicidad de actores se puede afirmar que el PEEARE es un programa que se adscribe a un modelo operativo de gobernanza. Siguiendo a J. Kooiman se puede afirmar que cada uno de estos actores participa en la solución de un problema público (el rezago de la infraestructura escolar y la falta de autonomía  escolar) mediante el expertise que  estos tienen en el campo educativo.

Retomando a R. A. Rhodes también se puede establecer que este programa educativo propicia la conformación de redes porque la interacción de estos cuatro actores puede estar basada en la confianza, es decir, en la seguridad de que todos los actores tendrán la disposición y el deseo de cumplir con las metas propuestas por el programa.

Ahora bien, la respuesta al segundo cuestionamiento nos obligaría a establecer que el funcionamiento de la gobernanza en este programa educativo puede conocerse a través de una evaluación de procesos.

El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) caracteriza una  evaluación de procesos como un tipo de evaluación que tiene como finalidad contribuir  a  la  mejora de la gestión operativa de los programas.

De todas las evaluaciones esta es la de mayor utilidad para fortalecer y mejorar la instrumentación  de los programas porque analiza la forma en que se llevan a cabo los diferentes subprocesos que se deben realizar durante la ejecución de los programas.

Se puede inferir que este tipo de evaluación está obligada a identificar a los actores que participan  en todos estos subprocesos. De ahí que se puede pensar y afirmar que este tipo de evaluación permite conocer el funcionamiento de la gobernanza.

A este respecto, cabe señalar que el PEEARE fue evaluado en cuanto a su proceso de  instrumentación  en  algunas  entidades  federativas.

El estado de Puebla, a través de su Secretaría de Educación Pública, decidió llevar a cabo este tipo de evaluación para el ciclo escolar 2014-2015.

La evaluación fue realizada por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, sede México. Un servidor fue parte del equipo evaluador, por eso me parece pertinente valorar el funcionamiento de la gobernanza en este programa educativo mediante los resultados que arrojó esa evaluación.

De manera específica haré referencia a tres apartados de la evaluación que muestran el sentido y la complejidad de la gobernanza. Estos apartados remiten a los siguientes subprocesos: 1) la selección de escuelas beneficiadas, 2) la entrega de apoyos financieros y 3) la entrega de apoyos técnicos.

Selección de escuelas beneficiadas. Este subproceso muestra que un principio básico de la gobernanza es la descentralización. Los actores protagónicos de este subproceso son la SEP y la autoridad educativa local (AEL).

De acuerdo con los LOPEEARE, la SEP haría llegar a la AEL un listado de escuelas susceptibles de ser apoyadas por el programa en función de los resultados del ICE.  La  AEL  tendría  la  facultad  de  corroborar,  eliminar o en su caso sustituir escuelas para elaborar un listado final de escuelas beneficiadas por el programa.

Es importante destacar que en los lineamientos operativos se  reconoce que la AEL debe tener esta facultad porque posee mayor conocimiento de la realidad educativa estatal que el organismo federal.

En la evaluación se describe que la SEP federal presenta un listado de 821 escuelas. La AEL termina elaborando un listado final de  691  escuelas.

Los evaluadores exponen que de acuerdo con la entrevista realizada a los responsables de operar el programa en el estado estos explican que eliminaron del listado original muchos “Centros Escolares”, los cuáles, según el ICE, aparecían como escuelas con alto y muy alto índice de carencias pese a que es de conocimiento general que este tipo de escuelas públicas cuentan con mayor infraestructura que muchas otras escuelas públicas en el estado.

A este hecho habría que sumar que los responsables del programa en el estado manifestaron que el listado de escuelas que presentó la SEP federal no estaba actualizado. En el listado estaba  registrado el nombre de personas que habían fungido como directores o directoras en tres o cuatro gestiones pasadas.

Evaluando la gobernanza. El caso del programa escuelas de excelencia para abatir el rezago educativo en el estado de Puebla.

La Gráfica 1 muestra el número total de escuelas beneficiadas por el programa durante el ciclo escolar 2014-2015. Los datos que muestra la gráfica permiten inferir que para el caso de Puebla este programa permitió la participación social de 691 Consejos Escolares de Participación Social (CEPS), lo que refrenda la idea de que el programa genera procesos de gobernanza.

La entrega de apoyos financieros. Este subproceso establecía que las escuelas beneficiadas recibirían los recursos económicos a través de un fideicomiso.

La apertura del fideicomiso estaría a cargo de una institución bancaria: Banco del Ahorro  Nacional y Servicios Financieros BANSEFI.

La encuesta que los evaluadores realizaron a algunos directores de escuelas beneficiadas por  el  programa muestra que el servicio brindado por BANSEFI fue percibido como satisfactorio porque 80% de los directores expresó que esta institución bancaria informó la fecha en que podrían disponer de la cuenta bancaria y  el  monto  de  recursos  con  que  contaba.

Sin embargo, en una entrevista grupal con supervisores escolares señalan inconvenientes y limitantes para operar el programa con esta institución bancaria.

Los supervisores escolares coincidieron en señalar dos inconformidades contra BANSEFI: 1) el número reducido de oficinas que esta institución tiene en relación con otros bancos  privados;  2) la distancia que muchos directores tenían que recorrer para retirar efectivo o hacer depósitos bancarios.

Testimonios de algunos supervisores escolares consideran que la gran distancia que muchos directores tenían que recorrer para acudir a una oficina de BANSEFI ocasionó que algunas veces los directores de escuela no pudieran llegar a tiempo para realizar una transacción bancaria,  lo que muchas veces generó retraso de las obras, o que algunos directores fueran víctimas de robo y extorsiones en el camino de su recorrido.

Entrega de apoyos técnicos.  Los apoyos técnicos que ofrece el programa remiten a las asesorías y entrega de materiales que las comunidades escolares reciben de los responsables del programa y del Organismo Estatal de Infraestructura Educativa.

En el caso del estado de Puebla este organismo está representado por el Comité Administrador  Poblano para la Construcción de Espacios Educativos (CAPCEE).

Como en el subproceso anterior, puede decirse que de acuerdo con la encuesta aplicada  la  mayoría  de  directores  de  escuelas  beneiciadas por el programa (poco más del 70%), manifestó que tanto los responsables del  programa  como  CAPCEE  sí  brindan  asesoría durante la ejecución del programa.

Sin embargo llama la atención que directores y supervisores escolares coincidieran en que CAPCEE constituye una limitante importante para la autogestión de los recursos otorgados por el programa porque aumenta los costos de las obras y merma la disponibilidad de recursos.

En la entrevista grupal con los supervisores escolares se llegó a manifestar que había casos de CEPS que habían presupuestado las obras con contratistas o grupos de albañiles independientes propios de la comunidad donde se encuentra la escuela.

Un análisis comparativo indicó que estas personas ofrecían realizar las obras en un costo mucho menor al que proyectaba la empresa avalada por CAPCEE;  incluso también se señalaron casos  donde se le depositó a CAPCEE el 2% de los recursos otorgados por validación técnica de la obra y ninguna persona acudió a la escuela en representación del organismo.

CONCLUSIÓN. UNA GOBERNANZA BUROCRATIZADA

Si sumamos los costos de transacción por el tiempo que le lleva a la AEL establecer un listado final de escuelas beneficiarias y las dificultades de los directores para acudir a las oficinas de una sucursal de BANSEFI para utilizar los recursos, así como la disminución de expectativas para desarrollar infraestructura bajo la intermediación de CAPCEE, podemos afirmar que el PEEARE es una política pública que termina ejerciendo una gobernanza vertical, por lo tanto burocratizada, y que debe mejorar para alcanzar su objetivo general.

Esta afirmación puede sustentarse con un dato de la evaluación del programa: 64% de los directores señaló que ser beneficiado por el programa aumenta la carga administrativa y, por tanto, genera conflicto entre los CEPS y los actores públicos.

Solo 4% de ellos consideró que participar en el programa presentaba una carga administrativa reducida. No obstante, como apuntan los criterios de la gobernanza, deben valorarse más los  procesos que los resultados.

Por lo tanto se concluye que el PEEARE mejorará sus resultados en la medida en que promueva una gobernanza más horizontal. En relación con los tres rubros expuestos, basta con que la AEL se encargue de actualizar la base de datos para la SEP federal; elegir una institución bancaria privada con mayor capacidad de infraestructura, y promover más la idea del capital social en la aplicación de los recursos para que la mano de obra de las comunidades se beneficie y participe directamente en el desarrollo de la infraestructura y equipamiento de las escuelas en el estado. Con esto se refuerza la idea de que la gobernanza es atractiva porque es un modelo de gestión gubernamental que promueve el aprendizaje y, por tanto, es perfectible.

Comunicación con Perspectiva de Género

Le invitamos a participar en el Programa Comunicación con Perspectiva de Género, que consta de 4 cursos: Igualdad Sustantiva Violencia contra las mujeres Comunicación social con perspectiva de género, lenguaje incluyente y no sexista Análisis para el diseño e...

leer más

Millennials y centennials: ¿Reacción o colapso?

  Actualmente  encontramos  que  las y los jóvenes universitarios, aunque pertenecen a dos generaciones que convergen en similitudes, también presentan grandes diferencias en las formas de enfrentar la vida y resolver problemas. Estamos hablando de los...

leer más