Los métodos alternativos de justicia y la reforma del sistema penal

Autora: Johanna Guadalupe Basulto Arroyo

La reforma del sistema penal mexicano tiene en algunos procedimientos de justicia alternativa uno de sus recursos principales. ¿Cuáles son? ¿En qué consisten? ¿En cuáles delitos proceden? ¿Quiénes y con qué condiciones pueden aplicarlos?

En el año 2008 se reformaron diez artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para dar paso a la gran reforma en materia de seguridad e iniciar la homologación de los “métodos alternativos en materia penal”. ¿Qué son los métodos alternativos de justicia en materia penal en México?

De forma práctica diremos que los métodos alternativos de justicia en México son procedimientos autocompositivos en que las partes directas (víctima e imputado) e indirectos (sociedad), denominados intervinientes, solucionan una controversia de carácter penal entre ellos porque el Estado cede parcialmente el ius puniendi al caso concreto.

Esto da lugar a una salida alterna denominada acuerdo reparatorio que extingue la acción penal cuando se cumplen los términos acordados por las partes, validados por un licenciado en derecho del órgano y aprobado por la autoridad derivante, el Ministerio Público o un juez de control.

El 29 de diciembre de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias para hacer vigente la reforma constitucional del 18 de junio de 2008 en su numeral 17, párrafo cuarto, y 18, párrafo sexto, este último especializado en el tema de justicia para adolescentes.

En México los métodos alternativos se aplicarán en la justicia para adultos y para adolescentes y lo harán facilitadores certificados. En el caso específico de adolescentes deberán contar con especialización y certificación (Secretaria de Gobernación 2014). El Artículo 47 de la Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias establece:

La Conferencia y el Consejo serán las Instancias responsables de emitir los criterios mínimos para la certificación de Facilitadores de los Órganos de la Federación y de las entidades federativas de conformidad con lo dispuesto en esta Ley.

El Órgano contará con Facilitadores certificados de conformidad con los estándares mínimos en materia de capacitación, evaluación y certificación que emitan la Conferencia o el Consejo; para tal efecto, esta tendrá las funciones siguientes:

I. Establecer los criterios mínimos para las capacitaciones orientadas a cubrir los requisitos de certificación o renovación de la misma, de acuerdo a los estándares establecidos en esta Ley;

II. Determinar las normas y procedimientos técnicos para la evaluación y certificación de los Facilitadores;

III. Establecer los lineamientos para la construcción de las bases de datos a las que se refiere esta Ley, y

IV. Las demás que se acuerden para el cumplimiento de lo dispuesto en este artículo. La Conferencia y el Consejo podrán celebrar convenios de colaboración para los efectos del presente artículo….

Artículo 48. Requisitos para ser Facilitador

Los Facilitadores deberán:

  1. Poseer grado de Licenciatura afín a las labores que deberán desarrollar, con cédula profesional con registro federal;
  2. Acreditar la certificación que establece esta Ley;…. (p. 9).

La Ley Nacional del Sistema Nacional Integral de Justicia para Adolescentes, en sus artículos 3 y 23 establece dicho mandato legal: Art. 3 fracción VIII. Facilitador. Profesional certificado y especializado en adolescentes, cuya función es facilitar la participación de los intervinientes en los mecanismos alternativos y justicia restaurativa; Artículo 23. Especialización. Todas las autoridades del Sistema deberán estar formadas, capacitadas y especializadas en materia de justicia para adolescentes en el ámbito de sus atribuciones. Las instituciones u órganos que intervengan en la operación del Sistema, deberán proveer la formación, capacitación y actualización específica a sus servidores públicos, de acuerdo con su grado de intervención en las diferentes fases o etapas de dicho Sistema, por lo que incluirán lo anterior en sus programas de capacitación, actualización y/o de formación correspondientes.

Asimismo, deberán conocer los fines del Sistema Integral de Justicia Penal para Adolescentes, la importancia de sus fases, particularmente de las condiciones que motivan que las personas sujetas a esta Ley cometan o participen en hechos señalados como delitos por las leyes penales y las circunstancias de la etapa correspondiente a la adolescencia. Desde el inicio del procedimiento, todas las actuaciones y diligencias estarán a cargo de órganos especializados en el Sistema, en los términos de esta. Ley. (p.1 y 4)

La certificación de los facilitadores queda a discreción de cada entidad federativa, según la sede en la que se encuentren porque sólo se consensaron a nivel nacional lineamientos generales para ello. El 17 de noviembre de 2015, en el XXXIV Asamblea Plenaria del Consejo Nacional de Procuración de Justicia, se aprobaron los criterios para sedes ministeriales y el 26 de noviembre de 2015, en la Reunión Nacional de Titulares de Centros de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias, se aprobaron las modificaciones en sedes jurisdiccionales para la regulación de certificación de los facilitadores.

En el artículo segundo transitorio del Decreto de Ley Nacional de Mecanismos Alternativos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 2014, se establecía claramente como fecha límite el 18 de junio de 2016 para que en todo el país los facilitadores estuviesen certificados; sin embargo a la fecha no existe una base nacional de datos con el nombre de los facilitadores certificados en cada una de las entidades federativas para competencia estatal y federal.

De hecho en pleno siglo XXI, cuando la transparencia gubernamental es un imperativo, no es posible consultar en red un registro en el que se indique la fecha de declaratoria en que cada entidad federativa inició la vigencia de la Ley Nacional de Mecanismos Alternativos, ni la fecha de expedición de los requisitos para certificar a sus facilitadores y un listado de ellos.

Por lo tanto debe darse un seguimiento puntual al requisito de certificación de facilitadores en sede ministerial y judicial porque de este proceso inicial deriva el proceso de renovación de la certificación.

Los órganos especializados deben contar, entre otros departamentos, con una unidad de atención temprana; con orientadores, invitadores, facilitadores, validadores; con un área de seguimientos (la cual tiene total importancia para monitorear la eficacia de la solución alterna); con alimentadores de la base de datos y con el personal administrativo según las capacidades presupuestarias de cada entidad.

Con la Ley Nacional de Mecanismos Alternativos se da vida en toda la república a tres tipos de mecanismos que pueden aplicarse para la solución pacía de controversias, a saber: mediación, conciliación y junta restaurativa (Secretaria de Gobernación, 2014). En la mediación el facilitador es un puente de comunicación.

En la conciliación el facilitador, además de ser ese puente de comunicación, interviene de manera más proactiva para que se generen más ideas para la mejor toma de decisiones de los intervinientes. En la junta restaurativa la participación activa de la comunidad es la diferencia crucial.

En los tres mecanismos se patentiza la oralidad, la economía procesal y la confidencialidad. Es importante considerar que esta y las demás reformas de carácter penal en México se sustentan en un cambio de formas y principios y en la diversificación de respuestas frente al delito: “se busca generar responsabilidad ética, confianza en las instituciones y eficacia en el combate a la criminalidad”, así se expresa en la exposición de motivos del Decreto por el cual se expide la Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias, sin embargo cada entidad federativa sigue teniendo el control de lo que considerará “delito” en su territorio, requisito de procedibilidad y punibilidad.

En todo el territorio mexicano las autoridades (ministeriales y jurisdiccionales) deben proponer la salida alterna de acuerdo reparatorio cuando tengan ante sí querellas o denuncias en que las víctimas les narren comportamientos humanos de los que se duelen y que se adecuan a l tipo o tipos penales que la entidad federativa donde se cometió considere a libre disposición de la víctima para hacer valer o no su acción, así como aquellos delitos que admiten su comisión a título de culpa y en los delitos de carácter patrimonial cometidos sin violencia sobre las personas.

Esto es así, por el análisis en conjunto de los diversos numerales 18, 109, fracción X, y 131, fracción XVIII, en relación con el 221 del Código Nacional de Procedimientos Penales establece que la participación en los mecanismos alternativos de solución de controversias es un “derecho” de las víctimas u ofendidos y todas las autoridades tienen la “obligación” de informar los derechos que tienen las víctimas, ofendidos, imputados y “promover” los mecanismos alternativos de conformidad con las disposiciones aplicables.

Desde su inició la reforma penal que dio vida nacional a los mecanismos alternativos previó en su numeral 187 el control sobre qué delitos serían susceptibles de resolverse a través del diálogo si se contaba con la anuencia de los intervinientes. En su corta vida de menos de tres años lleva tres reformas. El 4 de marzo de 2014 establecía:

Artículo 187. Control sobre los acuerdos reparatorios. Procederán los acuerdos reparatorios únicamente en los casos siguientes:

  1. Delitos que se persiguen por querella o requisito equivalente de parte ofendida;
  2. Delitos culposos, o
  3. Delitos patrimoniales cometidos sin violencia sobre las personas.

No procederán los acuerdos reparatorios en los casos en que el imputado haya celebrado anteriormente otros acuerdos por hechos de la misma naturaleza jurídica, salvo que hayan transcurrido cinco años de haber dado cumplimiento al último acuerdo reparatorio, o se trate de delitos de violencia familiar o sus equivalentes en las Entidades federativas.

El 29 de diciembre de 2014 se modificó este control y se estableció lo siguiente:

Artículo 187.Control sobre los acuerdos reparatorios…

  1. Delitos que se persiguen por querella, por requisito equivalente de parte ofendida o que admiten el perdón de la víctima o el ofendido;
  2. …III. …

No procederán los acuerdos reparatorios en los casos en que el imputado haya celebrado anteriormente otros acuerdos por hechos que correspondan a delitos dolosos, salvo que hayan transcurrido dos años de haber dado cumplimiento al último acuerdo reparatorio, o se trate de delitos de violencia familiar o sus equivalentes en las Entidades federativas.Tampoco serán procedentes en caso de que el imputado haya incumplido previamente un acuerdo reparatorio, salvo que haya sido absuelto o cuando hayan transcurrido cinco años desde dicho incumplimiento.

La última reforma data del 17 de junio de 2016:

Artículo 187. Control sobre los acuerdos reparatorios…

I …

II…

III. …

No procederán los acuerdos reparatorios en los casos en que el imputado haya celebrado anteriormente otros acuerdos por hechos que correspondan a los mismos delitos dolosos, tampoco procederán cuando se trate de delitos de violencia familiar o sus equivalentes en las Entidades federativas.

Tampoco serán procedentes en caso de que el imputado haya incumplido previamente un acuerdo reparatorio, salvo que haya sido absuelto.

Con estas modificaciones los candados transitaron desde la exigibilidad al imputado de no repetir conductas delictivas de la misma naturaleza jurídica, hasta no acceder a la justicia alternativa para suscribir un acuerdo reparatorio cuando se imputa delito de naturaleza dolosa si antes suscribió otro de la misma naturaleza.

Sin embargo la última reforma, como agrega que esa restricción es para “los mismos” delitos dolosos, da lugar a que soliciten el acceso a la justicia alternativa si se trata de delitos dolosos diferentes a los que con anterioridad suscribió un acuerdo reparatorio, por ejemplo fraude y posteriormente abuso de confianza.

Lo único que queda intocado es la prohibición para acceder a esta salida alterna cuando se trata de delitos de violencia familiar o sus equivalentes en las entidades federativas.

De igual forma, los tiempos de restricción para tener derecho de acceder a una salida alterna fueron variando de cinco a dos años en relación con el último cumplimiento del acuerdo reparatorio suscrito con anterioridad.

“Prohibición temporal por el simple hecho de haber accedido a la justicia alternativa”; de cinco años por incumplir un acuerdo reparatorio a la restricción total para acceder a la justicia alternativa cuando se suscribió un acuerdo reparatorio por hecho de la misma naturaleza, o restricción total cuando con anterioridad el imputado incumplió un acuerdo reparatorio suscrito, independientemente de sí se trató de un delito de naturaleza dolosa o culposa en el proceso que dio pauta para accder al mecanismo alterno.

En este último supuesto lo que impide el acceso a la justicia alternativa es el mero incumplimiento de un acuerdo reparatorio anterior.

A pesar de estas restricciones es loable la cesión parcial que hace el Estado mexicano del ius puniendi, que con toda seguridad es la manifestación jurídica que llegó a nuestro país en su derecho positivo para dignificar a las personas, en congruencia con la reforma del 10 de junio de 2011.

Para la suscripción de un acuerdo reparatorio es “requisito jurídico” presentar la querella o denuncia, según el caso concreto (Cámara de Diputados, 2008, 8), en plena congruencia con los efectos que tiene el cumplimiento de aquel (extinción de la acción penal), “sólo puede extinguirse jurídicamente, lo que jurídicamente nació con la acción”.

El acceso a la justicia a través del acuerdo reparatorio hace realidad para las personas que esta sea pronta y expedita, como establece el numeral 17 constitucional. Además la justicia alternativa da certeza jurídica y legalidad cuando se lleva a cabo el procedimiento establecido en la ley nacional de la materia; su aplicación representa una transformación de la justicia en cien años de historia nacional. (Justicia Penal, 2016).

Los principios de voluntariedad, información, confidencialidad, simplicidad y flexibilidad, imparcialidad, equidad y honestidad que rigen la justicia alternativa en México, junto con los demás principios que contempla el Código Nacional de Procedimientos Penales, son rectores de la actuación de los facilitadores.

Desafíos para la consolidación de los mecanismos alternativos en materia penal

La certificación de facilitadores es un reto para cada entidad federativa porque tienen el control de esta certificación, lo que implica un claros curo para dotar a los “órganos especializados” de los funcionarios que tengan el mejor perfil para desempeñar ese encargo.

No se observó que cada legislatura fue consultada para hacer realidad un solo Código Nacional Procesal Penal y que este se apoya en diversos ordenamientos también de carácter nacional, como la Ley Nacional de Solución de Controversias en Materia Penal, por lo que habrá de considerarse el tema de “resistencia al cambio”.

En la capacitación se han homologado temas, sin embargo hay que enfatizar que los mecanismos alternativos en materia penal tienen una trascendencia en las personas involucradas, tanto afectiva como jurídicamente, algo que la distingue de la mediación comunitaria, familiar, mercantil o de diversa rama del derecho.

Asimismo, se debe vigilar la correcta capacitación para incorporar temas de teoría del delito, protección de derechos humanos, derechos de incapaces, de niños, adolescentes, de grupos vulnerables, etc., derivados de compromisos internacionales suscritos por el Estado mexicano en tratados internacionales.

Es pertinente supervisar que los recursos económicos destinados por la federación a las entidades federativas para infraestructura de las instituciones que operan el nuevo sistema de justicia penal se utilicen para los fines que le dieron origen y que las condiciones laborales de los facilitadores certificados sean dignas. Actualmente existe disparidad tanto en la cantidad de funcionarios que integran la justicia alternativa en cada entidad federativa como en sus percepciones económicas.

Es común escuchar que a través de salidas alternas se pretende solucionar la mayor cantidad de asuntos de competencia penal; en congruencia con este objetivo las instituciones de justicia deben destinar proporcionalmente recursos económicos a las áreas que realizan esta encomienda.

Al 18 de junio de 2016, fecha límite para poner en funcionamiento el sistema de justicia penal en toda la extensión territorial, se exigía que todas las fiscalías o procuradurías contaran con los órganos de justicia alternativa y fortalecieran los ya existentes en sedes jurisdiccionales para el tratamiento de asuntos de carácter penal.

La pregunta ahora es, ¿de qué forma o quién supervisa la operación de éstos “órganos especializados”? Por disposición legal tienen esta especificidad. ¿Con cuántos recursos económicos y humanos cuentan estos órganos? ¿Qué capacitación tienen? ¿Quién los certificó? ¿En qué se basaron esas evaluaciones iniciales y finales? ¿Quién tiene la preparación “idónea” para calificar?

El 16 de junio de 2016 debió estar en funcionamiento la Base de Datos de Salidas Alternas, información que debe ser consultada antes de admitir una salida alterna de acuerdo reparatorio.

Esta base de datos será administrada por el Centro Nacional de Información del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública y debe contener los asuntos tramitados en cada órgano de acuerdo con sus competencias; computar el número de asuntos que ingresaron; su estatus y su resultado final. Sin embargo, atendiendo al etiquetamiento de por vida, que conforme a la última reforma del artículo 187 del Código Nacional de Procedimientos Penales quedó establecido para las personas que incumplen un acuerdo reparatorio, indistintamente si corresponde a un delito de naturaleza dolosa o culposa, ya que esta restricción es por el incumplimiento per se, debe ponerse especial énfasis en el llenado de esta base de datos para eliminar problemas como la homonimia.

Aun con esta disposición legal y estando a varios meses del cierre de la instauración y puesta en operación del nuevo sistema de justicia penal en México –declaración de la Secretaría Técnica del órgano creado exprofeso para ello, (Secretaría de Gobernación, 2016) no aparece en la página de internet correspondiente el control de seguimiento para cada entidad federativa sobre la declaratoria para operar la Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias, secundaria del artículo 17 Constitucional.

Tampoco el control de la publicación de cada periódico oficial de las entidades federativas con los lineamientos de certificación de los facilitadores. ¿Qué decir de la base de datos en la que se registran los acuerdos reparatorios, la que a nivel nacional debió estar funcionando desde el 16 de junio de 2016 su consulta y admitir esta salida alterna que brinda soluciones ágiles? Por congruencia, si esa misma fecha límite se fijó para operar el nuevo sistema de justicia en toda la república mexicana, esa base de datos ya debía estar en funcionamiento porque es una parte de este gran “cambio”. Navarrete Villarreal afirmó: «esta reforma del 17 constitucional puede ser el comienzo de una revolución jurídica o convertirse en el catálogo de buenos deseos. La decisión es nuestra” (Villarreal, 2010).

Con toda seguridad, un solo proceso penal para toda la república mexicana, que servirá para dar vida a 33 códigos sustantivos, 32 de competencia estatal y uno de competencia federal; 64 directrices administrativas de certificación de facilitadores para arribar a una base única de datos nacional de acuerdos reparatorios, es un reto, si tomamos en cuenta que esta uniformidad procesal sólo quedó en la ley y la operatividad, los sistemas digitales, las certificaciones quedaron para cada sede “ministerial y jurisdiccional” en cada una de las entidades federativas.

Un tema para reflexionar corresponde a los efectos jurídicos que tienen los acuerdos reparatorios suscritos por intervinientes en los que el facilitador carece de certificación.

También los temas de la responsabilidad institucional en relación con la victimización vicaria, la certeza y seguridad jurídica. Estas breves reflexiones que comparto obedecen al compromiso de generar como persona y ciudadana mexicana planteamientos que vislumbren puntos de oportunidad para eficientar las condiciones de un país con menos impunidad y mejor procuración y administración de justicia mediante la aplicación adecuada de procedimientos de justicia alternativa.

Comunicación con Perspectiva de Género

Le invitamos a participar en el Programa Comunicación con Perspectiva de Género, que consta de 4 cursos: Igualdad Sustantiva Violencia contra las mujeres Comunicación social con perspectiva de género, lenguaje incluyente y no sexista Análisis para el diseño e...

leer más

Millennials y centennials: ¿Reacción o colapso?

  Actualmente  encontramos  que  las y los jóvenes universitarios, aunque pertenecen a dos generaciones que convergen en similitudes, también presentan grandes diferencias en las formas de enfrentar la vida y resolver problemas. Estamos hablando de los...

leer más