Un análisis sobre el Anexo Transversal del Gasto realizado por el Gobierno Federal para la Igualdad entre Mujeres y Hombres en México por el Periodo 2018-2022

Mtra Adriana Olvera Esquivel

Mtra. Adriana Olvera Esquivel

Programa de Doctorado en Administración Pública realizando su trabajo de investigación en temas relativos a las políticas públicas con perspectiva de género. Consultora organizacional y profesora universitaria.

Este documento presenta el resultado del análisis al Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) en el apartado de perspectiva de género, denominado Anexo 13, que se integra por el grupo de programas y acciones que las entidades responsables de la Administración Pública Federal llevan a cabo con el fin de contribuir a disminuir las desigualdades existentes entre mujeres y hombres, así como a erradicar la violencia contra las mujeres y a hacer transversal la cultura de la igualdad.

Se incluye en este texto un análisis comparativo de los recursos asignados en el PEF por los ejercicios fiscales 2020, 2021 y 2022 con el objetivo de reconocer la orientación de dichos recursos y su posible contribución con la mejora de las condiciones de vida de las mujeres. Se presentan algunas de las reflexiones que se derivan del análisis de las cantidades asignadas y su relevancia en términos del manejo del Anexo 13 como una herramienta útil y vigente para una administración pública que considere valiosa la perspectiva de género.

Como un antecedente, se considera importante señalar que el Estado Mexicano forma parte del grupo de aquellos que adoptaron la Declaración y Plataforma de Acción de Beijing realizada en el año 1995; y que en el párrafo 345 del Capítulo VI (Disposiciones Financieras) señala que es necesaria la voluntad política para aportar los recursos humanos y financieros que se necesitan para la promoción de la mujer y que:

Para esto será a su vez necesario que en las decisiones presupuestarias sobre políticas y programas se integre una perspectiva de género, al mismo tiempo que una financiación adecuada para los programas encaminados a lograr la igualdad entre la mujer y el hombre. […] Tal vez resulte necesario reformular las políticas y reasignar recursos dentro de los programas y entre ellos, aunque es probable que haya modificaciones de política que no tengan necesariamente consecuencias financieras. (ONU, 1995, pág. 139)

El párrafo 346 de la citada Declaración, refiere que la principal responsabilidad de la aplicación de los objetivos estratégicos de la Plataforma de acción corresponde a los gobiernos los que: Deberían tomar medidas para revisar sistemáticamente la manera en que las mujeres se benefician de los gastos del sector público; ajustar los presupuestos para lograr la igualdad de acceso a los gastos del sector público; […] asignar suficientes recursos, incluidos los necesarios para llevar a cabo análisis de las repercusiones de género. (ONU, 1995, pág. 139)

Como resultado de la participación y compromiso del Estado mexicano para cumplir la Declaración y la Plataforma de Acción de Beijing, en el año 1997 se incorporó en la LVII Legislatura de la H. Cámara de Diputados, la Comisión Especial denominada Asuntos de Equidad entre los Géneros y en el año 2006 por primera vez en el Presupuesto de Egresos de la Federación aparece el Anexo 19G, denominado Erogaciones de Programas que Incorporan la Perspectiva de Género; con un monto aprobado de 1,000 millones de pesos, desagregado en nueve ramos de la

Administración Pública Federal y 12 programas presupuestarios a ejecutarse en 24 acciones. Asimismo, a partir de ese año se etiquetan recursos orientados a la realización de acciones específicas para atender asuntos relacionados con las mujeres, la equidad y la igualdad (Cámara de Diputados, Secretaría General, Unidad para la Igualdad de Género, 2018, págs. 5,6).

En el año 2006 en México entró en vigor la Ley General de Igualdad entre Mujeres y Hombres y se estableció la regulación normativa para la creación de la Política Nacional de Igualdad de Género y su asignación presupuestal; la más reciente Reforma de esta Ley, (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2021, pág. 5) en el párrafo II del Artículo 17 del Título III señala que: “La Política Nacional que desarrolle el Ejecutivo Federal deberá considerar los siguientes lineamientos: Asegurar que la planeación presupuestal incorpore la perspectiva de género, apoye la transversalidad y prevea el cumplimiento de los programas, proyectos y acciones para la igualdad entre mujeres y hombres”.

Con la entrada en vigor de la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres en el año 2006, se concretó la institucionalización del diseño y formulación del Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (Proigualdad) (Secretaría General Unidad para la Igualdad de Género de la Cámara de Diputados, 2020, pág. 15). De acuerdo con Gasman, presidenta del Instituto Nacional de las Mujeres, el Proigualdad es el cuarto en la historia de México y tiene seis objetivos prioritarios, 37 estrategias prioritarias; 267 acciones propuestas con el objetivo de que se materialicen en una mejor calidad de vida, acceso a oportunidades, bienestar, igualdad y paz para todas y todos. (Instituto Nacional de las Mujeres, 2020). Se considera apropiado para fines del presente análisis, describir dos conceptos fundamentales de acuerdo con la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres: la Perspectiva de Género y la Transversalidad:

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Perspectiva de Género:

Se refiere a la metodología y los mecanismos que permiten identificar, cuestionar y valorar la discriminación, desigualdad y exclusión de las mujeres, que se pretende justificar con base en las diferencias biológicas entre mujeres y hombres, así como las acciones que deben emprenderse para actuar sobre los factores de género y crear las condiciones de cambio que permitan avanzar en la construcción de la igualdad de género.

Transversalidad:

 Es el proceso que permite garantizar la incorporación de la perspectiva de género con el objetivo de valorar las implicaciones que tiene para las mujeres y los hombres cualquier acción que se programe, tratándose de legislación, políticas públicas, actividades administrativas, económicas y culturales en las instituciones públicas y privadas (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2015, pág. 2).

La Ley de Planeación en México también incorpora la perspectiva de género en su artículo noveno que señala: Las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal deberán planear y conducir sus actividades con perspectiva intercultural y de género y con sujeción a los objetivos y prioridades de la planeación nacional de desarrollo, a fin de cumplir con la obligación del Estado de garantizar que éste sea equitativo, incluyente, integral, sustentable y sostenible (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2018, pág. 3).

A partir del año 2006 hasta el ejercicio fiscal actual, el presupuesto con perspectiva de género se ha incorporado en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación a través de un Anexo transversal (denominado Anexo 13) que se integra por: a) 33 Ramos presupuestarios; b) 105 Programas presupuestarios; c) 103 Unidades responsables de gasto; d) 156 Acciones: (207 para la igualdad; 63 para la erradicación de la violencia y 56 para la erradicación de cualquier forma de discriminación); y d) Gasto Público (Secretaría General Unidad para la Igualdad de Género de la Cámara de Diputados, 2020, pág. 16).

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El Artículo 21 del Capítulo IV (De la Igualdad entre Mujeres y Hombres) del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2022, señala que: En cumplimiento a la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, y a la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, el Ejecutivo Federal impulsará, de manera transversal, la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres a través de la incorporación de la perspectiva de género en el diseño, elaboración, aplicación, seguimiento y evaluación de resultados de los programas de la Administración Pública Federal (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2021, pág. 19).

El presupuesto sensible al género implica la maximización del empoderamiento de las mujeres en términos de su condición económica y orienta el gasto público a la reducción de desigualdades, la dotación de capacidades productivas y al crecimiento económico nacional y el desarrollo humano (PNUD, 2010, p. 24)

El Anexo 13, denominado Erogaciones para la Igualdad entre Mujeres y Hombres integrado al Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), contempla los recursos asignados a las dependencias de la Administración Pública Federal con la finalidad de eliminar la discriminación y lograr la igualdad de oportunidades para las mujeres y las niñas. La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria por su parte, establece que la perspectiva de género debe ser incorporada en la evaluación del gasto público y del impacto que genera la distribución de los recursos en la igualdad entre mujeres y hombres y en la erradicación de la violencia de género. La Figura 1 muestra la evolución de los recursos asignados en el PEF al Anexo 13.

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En la Figura No. 2 que se muestra a continuación, se señala la participación de los recursos asignados al Anexo 13 en el Presupuesto total de Egresos de la Federación; se puede apreciar que los recursos asignados para las acciones de igualdad entre mujeres y hombres se ha ido incrementando para pasar de representar un 0.27% del PEF en el año 2008, a un 3.30% en el año 2022.

A partir del año 2006 hasta el ejercicio fiscal actual, el presupuesto con perspectiva de género se ha incorporado en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación a través de un Anexo transversal (denominado Anexo 13) ’’
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El Anexo Transversal de Erogaciones para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, se integra de programas y acciones (532 acciones en el PEF 2022), que están destinadas a contribuir con la igualdad y la garantía de los derechos de las mujeres. En la Tabla No. 1 se observan los recursos asignados al Anexo 13 por entidad responsable. Entre los datos que destacan, se encuentra la Secretaría de Bienestar a la que se le asignan recursos que representan un incremento del 47% del ejercicio fiscal 2020 al 2021 y de un 94% del ejercicio fiscal 2021 al 2022. Para la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural se asignaron recursos que representan un incremento del 29% y del 56% por los periodos referidos. También es posible observar incremento en los recursos asignados a la Secretaría de Salud, a Educación Pública, a Desarrollo Agrario, al INE y al INEGI entre otras entidades. El monto aprobado para el ejercicio fiscal 2022 en el Anexo 13, representa el equivalente al 0.8% del PIB y al 3.3% del gasto total.

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En la búsqueda de generar condiciones de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, la emisión del PEF detona críticas respecto de identificar si las acciones y los programas del Anexo 13 cumplen con su objetivo. Instituciones como Fundar, Centro de Análisis e Investigación señalan que programas clave para garantizar la igualdad, no discriminación y vida libre de violencia de las mujeres muestran reducciones en sus asignaciones presupuestales, en tanto que otros que no necesariamente tienen relevancia para cumplir con este fin, son incrementadas. De esta forma, indica la institución señalada, la mayor parte de los recursos están asignados a los programas prioritarios de la actual administración, pero su contribución para garantizar la igualdad de género y una vida libre de violencia queda poco clara (Fundar Centro de Análisis e Investigación, 2022).

En la revisión del presupuesto asignado para la Secretaría de Bienestar (la entidad que recibe la mayor asignación de recursos en el Anexo 13 para el ejercicio fiscal 2022), como se muestra en la Tabla No. 2, se encuentra que casi el 91% de los recursos se etiquetaron para ser erogados en acciones relativas a las Pensiones para Adultas Mayores y el resto de los recursos en acciones de programas como Sembrando Vida, Apoyo al Bienestar de las Niñas y los Niños hijos de madres Trabajadoras.

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Para el caso de los recursos asignados a la Secretaría de Educación Pública en el Anexo 13, se destaca el 48% ( $26,454 millones de pesos) que fueron etiquetados para erogarse a través del Programa de Becas de Educación Básica para el Bienestar Benito Juárez, que buscan incentivar el acceso, permanencia y conclusión educativa de las estudiantes y el programa de becas para las estudiantes de educación media superior que representa el 31% del total de recursos asignados a esta Secretaría (17,250 millones de pesos). Destaca también que el 10% de los recursos (5,292 millones de pesos) serán destinados al programa Jóvenes Escribiendo el Futuro.

La Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural, cuya asignación de recursos del Anexo 13 representó un incremento del 56% en comparación con el ejercicio fiscal 2021, destinará el 37% de esos recursos al programa denominado Producción para el Bienestar, con el que se contribuye a apoyar proyectos que promuevan una mayor participación de las mujeres en el desarrollo económico nacional y un 30% de los recursos será destinado al programa Precios de Garantía a Productos Alimentarios Básicos.

El Anexo 13 del PEF 2022 contempla 532 acciones que buscan contribuir con el logro de la igualdad entre mujeres y hombres y la erradicación de la violencia contra las mujeres; en la Tabla No. 3 que se presenta a continuación, se destacan las más representativas para este objetivo, por tipo de acción y unidad responsable.

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El total de recursos etiquetados para acciones a favor de la igualdad, no discriminación y erradicación de la violencia contra las mujeres, si bien se ha ido incrementando de manera importante, representa apenas el 3.30% del total del Presupuesto de Egresos de la Federación; se considera necesario que continúe el compromiso de las entidades responsables y de la Federación para la institucionalización y transversalización de la cultura de género en toda la administración pública. Asimismo se considera necesario que los programas que integran el Anexo 13 sean evaluados para conocer su impacto en la mejora del bienestar de las mujeres, es decir si contribuye a cerrar las brechas de desigualdad de género y a erradicar la violencia contra las mujeres; se considera conveniente recordar aquí la frase de William Thomson Kelvin1Físico y matemático británico (1824-1907) Fuente: https://www.aiteco.com/lo-que-no-semide/ consulta 1 marzo 2022. :

Lo que no se define no se puede medir. Lo que no se mide, no se puede mejorar. Lo que no se mejora, se degrada siempre. ’’

La asignación de recursos presupuestales a través del Anexo 13 requiere conocer las necesidades de las mujeres a quienes se destinarán los recursos; el incremento en los presupuestos debe ir acompañado de la capacidad de conocer el impacto de las acciones realizadas y de identificar que para contribuir con el bienestar de ese grupo de la población, deben atenderse todos los factores que pueden influir en el logro de este fin último; por ejemplo, el acceso a oportunidades de trabajo, de estudio, de salud, de una vida digna, factores en los que aún las mujeres tienen un acceso desigual.

El análisis de los presupuestos con enfoque de género permite evaluar la dirección del gasto gubernamental de acuerdo a las prioridades del Estado, asimismo permite identificar la forma, las razones y las posibles beneficiarias de los recursos públicos. Se considera por tanto que el estudio y reflexión del Anexo 13 contribuye con la identificación de los mecanismos diseñados para garantizar que las necesidades de las mujeres son tomadas en cuenta y los recursos están siendo aplicados para disminuir las brechas de desigualdad que persisten y provocan que las condiciones de vulnerabilidad se mantengan.

El Anexo 13 contribuye con la identificación de los mecanismos diseñados para garantizar que las necesidades de las mujeres son tomadas en cuenta y los recursos están siendo aplicados para disminuir las brechas de desigualdad que persisten y provocan que las condiciones de vulnerabilidad se mantengan.

El incremento de los recursos del Anexo 13 hacia la Secretaría de Bienestar en las acciones relativas a las pensiones para adultas mayores, que fue cuestionado respecto de su eficacia para cumplir con los objetivos de este Anexo, invita a reflexionar que en México y de acuerdo con el más reciente estudio del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), el número de jefaturas femeninas de hogar es del 30% y estos hogares presentan mayor número de integrantes en edades teóricamente no laborales, (población menor de 15 años de edad o mayor de 65), lo que representa una mayor dependencia económica potencial y donde la pensión puede contribuir de manera significativa.

Para el año 2018 el porcentaje de mujeres en situación de pobreza se ubicó en un 42.8% para las mujeres y en un 41.4% para los hombres, esto significó una reducción de esta condición de tres puntos porcentuales en ambos casos entre el periodo de 2008 a 2018 (CONEVAL, 2021, p. 26), aunque las proporciones de pobreza desagregada por sexo es similar, persisten desventajas que enfrentan las mujeres por razón de género que deben ser atendidas de manera atingente y con un enfoque específico, como se realiza a través de las acciones y programas que las entidades llevan a cabo con los recursos del Anexo 13.

Se considera que el Anexo 13 es una valiosa herramienta para que la administración de los recursos públicos se oriente hacia acciones específicas que contribuyan al bienestar de las mujeres; por una parte, porque acerca recursos a mujeres en condición de vulnerabilidad y porque promueve, difunde y busca garantizar a las mujeres el pleno goce de todos sus derechos.

Más importante todavía, es destacar que entre esas acciones se encuentran las destinadas a la búsqueda de la erradicación de la violencia contra las mujeres. IAP

FUENTES

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  • Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. (16 de febrero de 2018). Ley de Planeación. Recuperado el 16 de febrero de 2022, de diputados.gob.mx: https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/59_160218.pdf
  • Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. (21 de octubre de 2021). Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. Recuperado el 16 de febrero de 2022, de diputados.gob.mx: https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGIMH.pdf
  • Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. (11 de noviembre de 2021). PEF 2022. Recuperado el 16 de febrero de 2022, de diputados.gob.mx: https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/PEF_2022.pdf
  • Cámara de Diputados, Secretaría General, Unidad para la Igualdad de Género. (octubre de 2018). Presupuestos Públicos con Perspectiva de Igualdad de Género Cuaderno de apoyo. Recuperado el 16 de febrero de 2022, de https://www.diputados.gob.mx/documentos/ug.pdf
  • CONEVAL. (2021). Informe sobre Pobreza y Género 2008-2018. Recuperado el 1 de marzo de 2022, de https://bit.ly/3htnR9p
  • Fundar Centro de Análisis e Investigación. (febrero de 2022). Presupuesto Federal para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. Recuperado el 28 de febrero de 2022, de fundar.org.mx: https://bit.ly/3HwcqZ2
  • Instituto Nacional de las Mujeres. (9 de diciembre de 2020). Recuperado el 16 de febrero de 2022, de https://bit.ly/3JxqnaD
  • ONU. (15 de Septiembre de 1995). Informe de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer 177/20. Recuperado el 16 de febrero de 2022, de un.org: https://www.un.org/womenwatch/daw/beijing/pdf/Beijing%20full%20report%20S.pdf
  • PNUD. (2010). Las Mujeres y el Presupuesto Público en México. Recuperado el 1 de marzo de 2022, de unidaddegenero.gobiernodigital.gob.mx: http://unidaddegenero.gobiernodigital.gob.mx/wp-content/uploads/sites/5/2017/06/PR08-Las_mujeres_y_el_presupuesto_publico_en_Mexico_.pdf
  • Secretaría General Unidad para la Igualdad de Género de la Cámara de Diputados. (septiembre de 2020). cefp.gob.mx. Recuperado el 16 de febrero de 2022, de https://www.cefp.gob.mx/new/PREP_Igualdad.pdf
  • Unidad para la Igualdad de Género, Cámara de Diputados LXIV Legislatura. (octubre de 2018). Presupuestos Públicos con Perspectiva de Igualdad de Género. Recuperado el 28 de febrero de 2022, de diputados.gob.mx: http://www.diputados.gob.mx/documentos/ug.pdf

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